治安管理處罰法和刑法修改均提上日程 專家建議

 

將治安拘留納入刑法體系

 

□　本報(bào)記者　　蒲曉磊

 

行政拘留的最長時(shí)間是多久?

 

答案是20天。

 

“根據(jù)治安管理處罰法規(guī)定,對于單項(xiàng)的違反治安管理行為的處罰,行政拘留最長不超過十五日。有兩種以上違反治安管理行為的,分別決定,合并執(zhí)行,最長不超過二十日。”北京外國語大學(xué)法學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師王文華解釋說。

 

在中國社科院法學(xué)所研究員劉仁文看來,將治安拘留交由行政機(jī)關(guān)裁決,其面臨的最大問題就是行政機(jī)關(guān)“既當(dāng)運(yùn)動員,又當(dāng)裁判員”,這并不符合通過公正程序保障人權(quán)的憲法精神。因?yàn)槿松碜杂刹煌谪?cái)產(chǎn),一旦發(fā)生處罰錯(cuò)誤,事后將很難彌補(bǔ)。

 

專家認(rèn)為,有必要將治安拘留納入刑法體系,通過嚴(yán)格的刑事訴訟程序來加以保障。

 

“近期,立法機(jī)關(guān)正計(jì)劃修訂治安管理處罰法,并醞釀開展第十一個(gè)刑法修正案的工作。為實(shí)現(xiàn)兩法的有效銜接,建議對治安拘留制度作出相應(yīng)調(diào)整,將其從治安管理處罰法中轉(zhuǎn)到刑法中來,并在此基礎(chǔ)上對犯罪與行政違法的范圍進(jìn)行重新劃分。”劉仁文說。

 

剝奪人身自由處罰應(yīng)納入司法程序

 

“將治安拘留納入刑法體系,學(xué)者已呼吁過多次,但都未能實(shí)現(xiàn)。如今,治安管理處罰法與刑法的修改都已提上立法日程,現(xiàn)在將治安拘留制度從治安管理處罰法中轉(zhuǎn)到刑法中來,實(shí)現(xiàn)兩部法律的銜接,是一個(gè)比較好的時(shí)機(jī)。”王文華說。

 

全國人民代表大會常務(wù)委員會工作報(bào)告顯示,今年集中力量落實(shí)好黨中央確定的重大立法事項(xiàng),其中就包括制定刑法修正案(十一)。此外,國務(wù)院2019年立法工作計(jì)劃顯示,治安管理處罰法修訂草案今年擬提請全國人大常委會會議審議。

 

事實(shí)上,將剝奪人身自由的處罰措施納入司法程序是國際社會的通行做法。具體而言,國外一般是根據(jù)剝奪人身自由期限的長短,將其分別適用于重罪與輕罪,并由法官通過司法程序作出判決。

 

劉仁文指出,在許多國家和地區(qū)的刑罰中,即使剝奪人身自由一天,也是屬于自由刑的一種,更不要說像我國的行政拘留可長達(dá)15天甚至20天了。由此,國際上已經(jīng)形成共識,即“監(jiān)禁在任何地方都是作為一種刑事制裁手段加以使用的”。

 

河北大學(xué)政法學(xué)院副教授敦寧認(rèn)為,之所以采取這一做法,目的就是為了有效保障人權(quán)。刑事訴訟的證明標(biāo)準(zhǔn)高,定罪要求達(dá)到排除合理懷疑的程度,需要公開審判,被告人有權(quán)聘請律師為其辯護(hù),可以依法上訴,這既是法治社會正當(dāng)程序的體現(xiàn),也能最大限度地減少冤錯(cuò)案件和防止執(zhí)法腐敗。

 

與此同時(shí),將治安拘留納入刑法體系也有利于強(qiáng)化法益(受法律保護(hù)的利益)保護(hù)。

 

劉仁文指出,如果習(xí)慣于“抓大放小”,必然會導(dǎo)致“由小變大”,這一點(diǎn)已經(jīng)由犯罪學(xué)上的“破窗效應(yīng)”得到了證明。相反,對于一些較重的違法行為,如果刑法及時(shí)介入,就可以在很大程度上避免嚴(yán)重危害后果的發(fā)生。

 

“例如,‘醉駕入刑’后,因酒后駕駛而導(dǎo)致的交通事故(及傷亡人數(shù))就出現(xiàn)了明顯下降。正是基于此,近年來的刑法修正案才將其他一些較重的行政違法行為進(jìn)行了犯罪化處理。”劉仁文舉例說。

 

應(yīng)在多個(gè)方面作出制度設(shè)計(jì)

 

關(guān)于將治安拘留納入刑法體系的呼聲,多年之前就有,但真要做起來,仍然有著不小的難度。

 

劉仁文認(rèn)為,從邏輯上講,將治安拘留納入刑法體系,必然意味著對那些有必要適用治安拘留的違法行為也同時(shí)要進(jìn)行犯罪化處理。但是,如果直接采取這一做法,大量的行政違法行為會被納入刑事制裁范圍,當(dāng)前的刑事司法體系能否有效承受,可能就會成為一個(gè)現(xiàn)實(shí)問題。

 

“將治安拘留納入刑法體系,不僅要修改治安管理處罰法與刑法,還涉及到刑事訴訟法以及配套的一些制度。而且,在實(shí)際的刑事司法執(zhí)法過程中,還涉及到公檢法等部門之間的權(quán)力分配問題。”王文華分析說。

 

專家認(rèn)為,實(shí)現(xiàn)治安拘留的刑罰化,需要在多個(gè)方面作出制度設(shè)計(jì)。

 

劉仁文建議,通過提高治安拘留的時(shí)間上限,將其合并在拘役刑之內(nèi)；也可考慮適當(dāng)提高合并后拘役刑的刑期下限,以保持相應(yīng)的刑罰威懾力。同時(shí),以是否有必要適用拘役刑為標(biāo)準(zhǔn),對當(dāng)前的行政違法行為進(jìn)行科學(xué)的梳理和評估,將那些適用財(cái)產(chǎn)罰或資格罰仍不足以有效懲治的違法行為進(jìn)行犯罪化處理。

 

在劉仁文看來,與現(xiàn)有犯罪屬于同一違法類型的行政違法行為,可以合并在一個(gè)罪名之內(nèi)；不屬于同一違法類型的,可以設(shè)置為法定最高刑是拘役的輕罪或微罪(刑期可有所區(qū)別),類似于“危險(xiǎn)駕駛罪”或“使用虛假身份證件、盜用身份證件罪”等。

 

敦寧建議,對由此而形成的輕罪或微罪,除配置拘役刑外,一般還應(yīng)配置管制、社區(qū)服務(wù)、單處罰金等非監(jiān)禁刑,以便根據(jù)不同的情節(jié)表現(xiàn)來相應(yīng)替代短期監(jiān)禁刑的適用。

 

刑法應(yīng)明確劃分重罪與輕罪

 

將治安拘留納入刑法體系后,相關(guān)的輕型犯罪數(shù)量一定會大幅增加,這就面臨著一個(gè)最重要的問題——如何定罪?

 

劉仁文認(rèn)為,將治安拘留納入刑法體系,必然會導(dǎo)致犯罪圈的擴(kuò)大,在這種情況下,應(yīng)當(dāng)對全部犯罪進(jìn)行輕重分層,并在司法程序和刑罰適用上予以區(qū)別對待。

 

對此,王文華非常認(rèn)可,他舉例說,現(xiàn)實(shí)中,經(jīng)常會遇到這樣的情形——行為人在犯罪以后,其本人及其親屬雖手拿刑法文本,卻還在不斷向司法人員、律師打聽,“這個(gè)罪重不重啊?能判幾年?會不會判死刑啊?”

 

“試想,如果刑法有明確的重罪、輕罪區(qū)分,每個(gè)具體的犯罪在刑法條文中已經(jīng)注明了是重罪還是輕罪,這樣的疑問自然就會少了很多。”王文華說。

 

王文華認(rèn)為,由于重罪與輕罪的分界線也就是重罪的“起點(diǎn)線”,分界線越低,刑法就越嚴(yán)厲,因此,分界線的劃分至關(guān)重要。

 

王文華指出,重罪與輕罪的分界線不宜定得過低,否則不適合我國重罪、輕罪劃分的目的與性質(zhì)。同時(shí),分界線也不宜定得太高,否則將無法起到對重罪的區(qū)別對待以及在各項(xiàng)實(shí)體法、程序法制度上“重罪重處”的作用,失去重罪與輕罪劃分的意義,也有悖于“寬嚴(yán)相濟(jì)”刑事政策的要求。

 

重罪與輕罪的分界線,如何劃分最為合適?

 

王文華認(rèn)為,我國刑法的重罪與輕罪的分界線以3年有期徒刑為宜,3年以上有期徒刑的犯罪為重罪,其他犯罪則為輕罪。

 

“我們注意到,刑法總則一些條款,是以3年為界限進(jìn)行考慮。同時(shí),縱觀刑法分則所有罪名可以發(fā)現(xiàn),嚴(yán)重刑事犯罪的量刑起點(diǎn)一般都是3年,很大程度上說明了立法對犯罪輕重程度的區(qū)分傾向。因此,以3年作為重罪與輕罪的分界線,兼顧了總則與分則的罪、刑結(jié)構(gòu)體系,有其現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ),在刑事立法、司法兩方面都具有較強(qiáng)的可接受性。”王文華說。

 

劉仁文同樣認(rèn)為,將3年作為重罪與輕罪的分界線,較為合理。

 

“法定最高刑在3年有期徒刑以上的可劃為重罪,法定最高刑為3年以下有期徒刑的可劃為輕罪,法定最高刑為拘役的可劃為微罪。重罪適用嚴(yán)格的司法程序,輕罪或微罪適用簡易的司法程序。特別是對于微罪,除現(xiàn)有的簡易程序和速裁程序外,還可考慮引入國外的刑事處罰令程序,以有效提升司法效率。”劉仁文說。

 

敦寧同時(shí)建議,對于輕罪或微罪,應(yīng)當(dāng)以適用非監(jiān)禁刑為主,以適用監(jiān)禁刑為輔。通過快速簡易程序和輕緩處罰治理大量輕微犯罪,而將有限資源集中處理少數(shù)嚴(yán)重犯罪,這是合理分配刑事司法資源的基本要求。

 

制圖/李曉軍