遵循市場(chǎng)化、法治化原則構(gòu)建破產(chǎn)處理的府院協(xié)調(diào)機(jī)制

 

上海市高級(jí)人民法院副院長(zhǎng) 陳萌

 

習(xí)近平總書記在黨的十九大報(bào)告中深刻指出：“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，正處在轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)換增長(zhǎng)動(dòng)力的攻關(guān)期，要貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系。”破產(chǎn)制度是現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)體系的一項(xiàng)重要制度，也是助力保障供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要抓手。以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，運(yùn)用法治方式處置“僵尸企業(yè)”，需要完善破產(chǎn)配套制度，推進(jìn)府院聯(lián)動(dòng)的破產(chǎn)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，推動(dòng)破產(chǎn)法治水平的提升，彰顯破產(chǎn)審判工作的制度價(jià)值和社會(huì)責(zé)任。

 

一、建立府院協(xié)調(diào)機(jī)制的必要性

 

人民法院是破產(chǎn)案件的審理者，對(duì)于破產(chǎn)法律制度的順利實(shí)施責(zé)無(wú)旁貸。做好破產(chǎn)審判工作主要取決于兩個(gè)方面：對(duì)內(nèi)要具有保障法律實(shí)施的專業(yè)審判力量和審判能力，對(duì)外則有賴于一個(gè)完善的市場(chǎng)化社會(huì)體系。應(yīng)當(dāng)看到，破產(chǎn)法是一部兼具私法和公法雙重屬性的重要法律，破產(chǎn)案件中的許多問(wèn)題不是單純的法律問(wèn)題。既要處理債權(quán)債務(wù)清理的民商事關(guān)系，也要解決破產(chǎn)所帶來(lái)的社會(huì)公平、資源調(diào)配等問(wèn)題。我國(guó)現(xiàn)行的破產(chǎn)法雖然框架結(jié)構(gòu)上與發(fā)達(dá)市場(chǎng)國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)做法有了接軌，但仍然缺少政府從社會(huì)利益出發(fā)對(duì)破產(chǎn)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行必要的管理和服務(wù)的相關(guān)制度性安排。這就導(dǎo)致長(zhǎng)期以來(lái)政府有關(guān)部門乃至整個(gè)社會(huì)對(duì)破產(chǎn)法的功能了解不夠，對(duì)其實(shí)施的重要意義認(rèn)識(shí)不夠，對(duì)法院破產(chǎn)審判工作中的困難理解不夠，對(duì)需要協(xié)調(diào)解決的問(wèn)題支持不夠。這其中可以分為兩種情況，一種是應(yīng)當(dāng)履行的法定職責(zé)沒(méi)有很好地加以履行，另一種則是行政執(zhí)法和社會(huì)管理方面沒(méi)有針對(duì)企業(yè)破產(chǎn)這一特殊情形作出必要的安排，使得有的政府部門處于觀望狀態(tài)，不敢作為或者難以作為?？偟目?，保障破產(chǎn)法實(shí)施的社會(huì)配套制度還沒(méi)有很好地建立起來(lái)。

 

當(dāng)前，提出構(gòu)建破產(chǎn)處理府院協(xié)調(diào)機(jī)制，是破產(chǎn)法及其配套制度尚未健全條件下的一種機(jī)制創(chuàng)新。它對(duì)破產(chǎn)案件審理的必要性，至少體現(xiàn)在以下幾方面：第一，有利于破產(chǎn)程序順利推進(jìn)。例如，上市公司重整，金融機(jī)構(gòu)、國(guó)有企業(yè)破產(chǎn)的前期處置、審核報(bào)批等事項(xiàng)，離不開監(jiān)管部門的工作；企業(yè)的變更注銷等事項(xiàng)，離不開工商稅務(wù)部門的工作；“無(wú)產(chǎn)可破”案件的費(fèi)用保障，離不開財(cái)政部門的支持。第二，有利于促進(jìn)資產(chǎn)有效處置。例如，不動(dòng)產(chǎn)開發(fā)建設(shè)、金融資產(chǎn)查控、行政許可項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓等事項(xiàng)，需要相關(guān)職能部門的協(xié)調(diào)配合。第三，有利于加強(qiáng)社會(huì)保障，維護(hù)社會(huì)秩序。例如，破產(chǎn)企業(yè)職工的欠薪安置問(wèn)題、涉眾涉刑型債權(quán)人的群訪維穩(wěn)問(wèn)題、重整企業(yè)的信用修復(fù)和稅收優(yōu)惠等問(wèn)題，都需要相關(guān)政府部門齊心協(xié)力共同加以解決。第四，有利于支持管理人履職，減少后顧之憂。例如，管理人正常執(zhí)行職務(wù)遇到阻礙、受到干擾的問(wèn)題，設(shè)立管理人自治組織和籌集破產(chǎn)援助基金的問(wèn)題等，都需要相關(guān)部門一起認(rèn)真統(tǒng)籌謀劃，鼎力支持，切實(shí)加以解決。

 

二、當(dāng)前府院協(xié)調(diào)機(jī)制的主要任務(wù)

 

自2016年5月最高人民法院下發(fā)通知要求建立“府院破產(chǎn)工作統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制”以來(lái)，部分省市法院和地方政府紛紛行動(dòng)起來(lái)，以聯(lián)合發(fā)布文件、成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組、召開聯(lián)席會(huì)議等形式建立起府院聯(lián)動(dòng)機(jī)制，并在一定程度上取得了成效。日前，上海法院也與市發(fā)改委等20家部門簽署了《關(guān)于構(gòu)建常態(tài)化府院破產(chǎn)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制的實(shí)施意見(jiàn)（試行）》，使破產(chǎn)工作配套機(jī)制實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、規(guī)范化。關(guān)于構(gòu)建府院協(xié)調(diào)機(jī)制的主要任務(wù)，集中體現(xiàn)在三個(gè)方面：

 

1.貫徹落實(shí)黨和國(guó)家的重大決策部署，依法運(yùn)用破產(chǎn)法律制度和相關(guān)配套制度，積極預(yù)防破產(chǎn)、有效規(guī)范破產(chǎn)，維護(hù)健康的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序。2.發(fā)揮政府各相關(guān)部門和人民法院的職能作用，依法支持市場(chǎng)化債務(wù)重組，統(tǒng)籌解決破產(chǎn)工作難題，更好維護(hù)債權(quán)人和相關(guān)主體合法權(quán)益。3.積極防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)特別是金融風(fēng)險(xiǎn)，建立重點(diǎn)領(lǐng)域和企業(yè)重大事件案件的信息共享、監(jiān)測(cè)、評(píng)估機(jī)制，依法懲治惡意逃廢債務(wù)的違法行為。為此，我們提出應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的四條工作原則：黨委領(lǐng)導(dǎo)，各方參與；立足職能，分工協(xié)作；整體布局，上下聯(lián)動(dòng)；對(duì)接需求，解決難題。

 

三、府院協(xié)調(diào)機(jī)制的市場(chǎng)化、法治化方向

 

近年來(lái)，中央對(duì)推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革作出一系列重大決策部署，要求“依法為實(shí)施市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件，加快破產(chǎn)清算案件審理”“推動(dòng)更多產(chǎn)能過(guò)剩行業(yè)加快出清，加快處置僵尸企業(yè)，制定退出實(shí)施辦法”。2018年11月14日召開的中央全面深化改革委員會(huì)第五次會(huì)議就完善市場(chǎng)主體退出機(jī)制強(qiáng)調(diào)了十分重要的改革思路——“要遵循市場(chǎng)化、法治化原則，堅(jiān)持約束與激勵(lì)并舉，尊重和保護(hù)市場(chǎng)主體自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，有效保護(hù)各方合理權(quán)益，創(chuàng)新調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)方式，合理運(yùn)用公共政策給予引導(dǎo)和支持，提高市場(chǎng)重組、出清的質(zhì)量和效率。”根據(jù)中央的決策部署，毫無(wú)疑問(wèn)，構(gòu)建破產(chǎn)工作府院協(xié)調(diào)機(jī)制必須以市場(chǎng)化、法治化為基本方向。遵循這一方向，不論是當(dāng)前在構(gòu)建落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制方面開展各項(xiàng)工作，還是在今后法律修改、政策調(diào)整等制度層面進(jìn)行系統(tǒng)性改造，重點(diǎn)是處理好三對(duì)關(guān)系，發(fā)揮好法院與政府的各自職能。

 

處理好三對(duì)關(guān)系：一是市場(chǎng)與政府的關(guān)系。市場(chǎng)主體是否需要退出、能否施以挽救，如何破產(chǎn)清算、如何兼并重組，應(yīng)當(dāng)主要由市場(chǎng)來(lái)決定，不能靠政府說(shuō)了算，但市場(chǎng)的作用不能取代甚至否定政府的作用。正如習(xí)近平總書記所指出的：“更好發(fā)揮政府作用，是要在保證市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用的前提下，管好那些市場(chǎng)管不了或管不好的事情。”在企業(yè)破產(chǎn)、重整問(wèn)題上，政府的作用集中體現(xiàn)在保障公平競(jìng)爭(zhēng)、維護(hù)市場(chǎng)秩序和社會(huì)穩(wěn)定上。二是法院與政府的關(guān)系。人民法院是破產(chǎn)案件的審理者、破產(chǎn)程序的主導(dǎo)者，政府是重大風(fēng)險(xiǎn)事件行政處置的組織者，也是為破產(chǎn)程序提供配套保障的主要參與者。落實(shí)為市場(chǎng)化破產(chǎn)程序創(chuàng)造條件的主要職責(zé)在政府部門，創(chuàng)造條件的目的是為加快破產(chǎn)清算、促進(jìn)司法重整剪除障礙。三是管理人與法院、政府的關(guān)系。市場(chǎng)化、法治化背景下的破產(chǎn)管理人，應(yīng)當(dāng)是依法公平競(jìng)爭(zhēng)產(chǎn)生的管理人，應(yīng)當(dāng)是為實(shí)現(xiàn)債權(quán)人利益最大化而服務(wù)的管理人，應(yīng)當(dāng)是能夠發(fā)揮出專業(yè)水準(zhǔn)和協(xié)調(diào)整合能力的管理人。管理人工作應(yīng)當(dāng)依法接受監(jiān)督，充分聽取包括政府部門在內(nèi)的各方面意見(jiàn)，但不能放棄原則、任從不當(dāng)干預(yù)。管理人依法履職中遇到的困難障礙應(yīng)通過(guò)正常途徑解決，可以依托府院協(xié)調(diào)機(jī)制解決，要注意方式方法、善于把握有利時(shí)機(jī)。

 

發(fā)揮好各自職能：人民法院是國(guó)家審判機(jī)關(guān)，發(fā)揮破產(chǎn)審判職能應(yīng)當(dāng)集中體現(xiàn)在破產(chǎn)程序的主導(dǎo)和法律審查判斷上。鑒于我國(guó)目前的管理體制，法院在履行破產(chǎn)司法職能之外還擔(dān)負(fù)著繁重的破產(chǎn)事務(wù)管理與協(xié)調(diào)職責(zé)，這部分職責(zé)在英美法系國(guó)家和地區(qū)（包括中國(guó)香港特別行政區(qū)）以及俄羅斯等新興市場(chǎng)國(guó)家，是由政府下屬的破產(chǎn)事務(wù)管理部門負(fù)責(zé)。下一步，要進(jìn)一步研究評(píng)估能否借鑒域外的有效做法，將破產(chǎn)事務(wù)管理職責(zé)從法院剝離出去，使法官更加專注審判業(yè)務(wù)，更好提高破產(chǎn)案件的審理質(zhì)量和效率。政府部門在實(shí)現(xiàn)調(diào)控、監(jiān)管職能的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)把服務(wù)公共利益作為更重要的任務(wù)。中央深改委提出“創(chuàng)新調(diào)控、監(jiān)管、服務(wù)方式，合理運(yùn)用公共政策給予引導(dǎo)和支持”，這就對(duì)市場(chǎng)退出機(jī)制中的政府職能提出了明確要求，事實(shí)上也為政府在府院協(xié)調(diào)機(jī)制中的作用明確了重心方向。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，還需要在法律修改、政策調(diào)整等制度層面花大力氣進(jìn)行完善。從這個(gè)意義上說(shuō)，構(gòu)建府院協(xié)調(diào)機(jī)制是一種極具價(jià)值的探索創(chuàng)新，可以為市場(chǎng)退出機(jī)制改革積累提供實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我們應(yīng)該有所作為。

 

（原文鏈接：http://www.legalinfo.gov.cn/index/content/2019-03/21/content_7806679.htm）