地方面臨立法困惑 適當擴大立法權限呼聲漸強

行政處罰地方立法空間遭遇新挑戰(zhàn)

 

□ 法制日報全媒體記者 朱寧寧

 

行政處罰法、行政許可法、行政強制法，對行政機關最常用、最重要的具體行政行為作出了全面系統(tǒng)的規(guī)范，被稱為“行政三法”。三部法律頒布實施以來，對行政立法和行政執(zhí)法產生了深遠影響，對依法行政和依法治國發(fā)揮了重要作用，可以說具有里程碑意義。

 

尤其是行政處罰法，作為第一部規(guī)范行政機關共同行為的法律，對法律、法規(guī)、規(guī)章設定權的配置以及行政程序、行政執(zhí)法主體的許多規(guī)定都具有開創(chuàng)性。

 

“行政三法”頒布實施以來，各地在制定與其相關的地方性法規(guī)時，總體上能夠堅持國家法制統(tǒng)一和依法立法的原則，嚴格依照法定權限和程序，從嚴把握“不抵觸”的標準，在推進全面依法治國、保護行政相對人合法權益、促進各級政府依法行政方面，重要性不言而喻。

 

但與此同時，在如何理解和把握上位法規(guī)定的設定權限、如何把握合法性和適當性標準、如何在立法過程中處理改革與法治的關系等方面，地方上仍存在一些困惑和問題。一些由來已久的難題和新出現的情況，也給地方立法帶來了不小的挑戰(zhàn)。

 

近日，全國人大常委會法工委備案審查工作座談會在湖北武漢召開。圍繞目前地方立法在“行政三法”方面遇到的困惑和現實難題，與會人員進行了深入探討。一些地方人大建議通過修法對“行政三法”進一步明確，并呼吁適當擴大地方性法規(guī)設定行政處罰的權限。一些專家在接受《法制日報》記者采訪時指出，國家立法機關與地方立法機關之間應建立暢通的溝通渠道，形成內部協(xié)調一致、上下疏密相間的工作機制。

 

地方立法遭遇行政處罰立法權限困惑

 

累積計分、納入黑名單等信用類懲戒措施是否屬于行政處罰？某領域已有上位法，地方性法規(guī)是否可以根據本地實際或者新出現的情況對上位法沒有規(guī)定的禁止行為作出規(guī)定并處罰？上位法禁止了某種行為但未規(guī)定行政處罰，地方性法規(guī)是否可以對這種違法行為規(guī)定行政處罰……

 

行政許可法、行政強制法引發(fā)的權限爭議較少，“行政三法”中，地方一直反映比較強烈的就是行政處罰的設定權。

 

行政處罰作為行政機關糾正違法行為使用最為頻繁的制裁手段，與公民、法人和組織的權利義務關系最為密切，通常會給公民或其他組織帶來權利的限制和減損。因此，行政處罰法第十一條第二款規(guī)定：“地方性法規(guī)規(guī)定行政處罰，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的行為、種類和幅度范圍內規(guī)定。”

 

可以說，這一條款是地方立法“不抵觸”原則在行政處罰領域的具體化和重要體現，彰顯了國家法制統(tǒng)一原則。

 

記者從全國人大常委會法工委相關部門獲悉，行政處罰法出臺后，各地堅持國家法制統(tǒng)一和依法立法的原則，注重從以下幾個方面對地方性法規(guī)規(guī)定行政處罰進行把關：一是嚴格遵守行政處罰法關于地方立法設定行政處罰權限的規(guī)定，不設定限制人身自由、吊銷企業(yè)營業(yè)執(zhí)照的行政處罰；二是對上位法規(guī)定了違法情形但未設定處罰的，不予設定處罰；三是對上位法規(guī)定了違法情形和處罰的，對違法行為進行具體化并在上位法規(guī)定的處罰幅度內作具體規(guī)定，控制行政裁量權；四是對上位法未規(guī)定的違反行政管理秩序的行為，在地方立法權限范圍內設定行政處罰；五是盡量不重復上位法已設定的罰則內容。

 

但是，在地方立法實踐中，對于什么是“法律、行政法規(guī)對違法行為已經作出行政處罰規(guī)定”，卻一直有不同認識，由此，這一條款成為地方立法工作中最為困惑的條款。

 

“地方立法在行政處罰立法權限方面確實遇到不少難題。”據全國人大常委會法工委相關負責人介紹，這些問題主要集中在突破行政處罰行為的限制，增設了新的處罰行為，有的是在法律有關行政處罰規(guī)定中直接增加違法行為，有的是另列條文增加規(guī)定違法行為。

 

此外，還有一些問題需要引起關注。在行政處罰種類方面，法律規(guī)定的行政處罰種類較少，難以涵蓋實踐中出現的情況。比如，除沒收違法所得和非法財物外，有的地方性法規(guī)規(guī)定沒收從事違法活動的工具，是否屬于行政處罰法規(guī)定的種類，目前尚不明確。在處罰幅度的把握方面，在上位法規(guī)定了罰款幅度的情況下，地方性法規(guī)能否提高罰款下限、降低罰款上限，能否從便于操作的考慮出發(fā)將上位法規(guī)定的按比例罰款改為按額度罰款等，都還不夠明確。

 

地方呼吁擴大行政處罰地方立法空間

 

多年來，從事地方立法的同志認為，行政處罰法第十一條第二款的規(guī)定過于剛性，留給地方的立法空間太小，無法有效實現對各項事務的管理。值得關注的是，越來越多的地方立法實踐中正在嘗試“曲線救國”，即通過將包括信用懲戒等“行政三法”未明確規(guī)定的管理手段法定化實現立法權限上的突破。而這種擴權舉動已給公民、法人、其他組織的權利保障帶來一系列的問題，并已引起各界的密切關注，諸如累積計分、納入黑名單等信用類懲戒措施是否屬于行政處罰，地方立法是不是可以直接設定等，都已成為目前的焦點問題。

 

面對目前地方立法中有關失信懲戒有過多過濫的勢頭，一些地方人大與會人員認為是嚴重不適當的，尤其是設定主體的適格性問題，需要進一步研究，建議有關失信懲戒信用制度由全國人大常委會來立法。此外，還強烈呼吁要求調整行政處罰權地方立法權限的規(guī)定，希望在遵循“不抵觸”原則的基礎上，給地方更多的行政處罰立法權限。

 

“近年來，這一問題引起了全國人大常委會的重視，也曾釋放出一些有限度松綁的意圖，即在不違背上位法立法意圖的情況下適當允許地方審慎行使處罰設定權。但到目前為止，這樣的安排尚未法定化，無法從整體上解決長期困擾的權限爭議。”上海交通大學凱原法學院教授林彥指出，盡管失信懲戒制度擴大這種立法趨勢并非單純由行政管理領域央地立法權限配置不合理所引發(fā)，但不能排除由于權限過窄，誘發(fā)了地方在一些模糊地帶特別是中央立法尚未覆蓋的地帶進行擴權的沖動。

 

那么，在法律、行政法規(guī)未設定行政處罰的情況下，地方性法規(guī)能否設定行政處罰？“根據不同的原則，這個問題將會得出不同的結論。”林彥具體分析指出，現行憲法確立了“不抵觸”原則，同時還規(guī)定了行政法規(guī)制定權應當遵循“依據”原則。

 

“根據‘不抵觸’原則，地方顯然有權設定行政處罰；而按照‘依據’原則，地方將無權作此設定。兩者對比來看，‘依據’原則賦予了地方性法規(guī)更大的立法空間。”林彥指出，目前在地方立法實踐中，有關方面對“不抵觸”原則的理解似乎逐漸接近“依據”原則，即要求以上位法及其具體規(guī)定作為衡量地方性法規(guī)是否超越立法權限的標準。

 

專家建議審慎對待地方行政處罰立法權擴容

 

那么，在現階段到底該不該調整行政處罰權地方立法權限的規(guī)定，擴大地方行政處罰權的立法權限呢？盡管地方人大呼吁強烈，專家學者卻持審慎態(tài)度，一個總的原則就是，既要堅持立法初衷，又要滿足地方需要。

 

“行政處罰地方人大立法權限是否要放開一些，還要進行科學的制度評估。”武漢大學法學院教授秦前紅認為，雖然出于治理的現實需要，地方上希望有更多的立法授權，但是放開之后會不會造成秩序混亂、沖擊國家法制統(tǒng)一，是必須要仔細考量的。鑒于各地實際情況差異較大，放開立法權限的目標指向也是不一樣的，這種情況下如果大規(guī)模放開就有可能造成各地自行其是，這與維護法制統(tǒng)一、約束公權力、保護公民權利等是矛盾的。

 

秦前紅進一步指出，鑒于信息不對稱的問題依然存在，各地實際情況又存在較大差異，因此，中央的統(tǒng)一安排部署有時難以滿足千變萬化的地方實際需要，這就需要科學劃分中央和地方的立法權配置。要發(fā)揮中央和地方兩個積極性，既堅持中央的權威，又發(fā)揮地方自主性。他建議及時修改行政處罰法，通過修法在程序上進一步進行完善，對行政處罰的種類、問責、手段、方法進行精細化劃分，從而更具有指導性。

 

“合理配置中央和地方的立法權限，尤其是行政處罰設定權限對于有效抑制野蠻生長的信用懲戒制度是有益的。”林彥強調，在優(yōu)化相關的權限體制過程中，除了平衡維護國家法制統(tǒng)一與鼓勵地方制度創(chuàng)新這兩大重要利益之外，也要將保障公民基本權利提升到一個重要位置加以綜合考量。