加強(qiáng)備案審查制度能力建設(shè) 處理好法制統(tǒng)一與立法創(chuàng)新關(guān)系

將備案審查由“重器”打造成“利器”

 

□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 朱寧寧

 

備案審查制度，對(duì)于健全保證憲法全面實(shí)施體制機(jī)制，維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威至關(guān)重要。

 

黨的十九屆四中全會(huì)《決定》提出，加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)，依法撤銷(xiāo)和糾正違憲違法的規(guī)范性文件。

 

按照以往慣例，即將于12月下旬舉行的全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議將聽(tīng)取并審議2019年度全國(guó)人大常委會(huì)法工委年度備案審查工作情況報(bào)告。從不做不說(shuō)，到只說(shuō)不做，再到只做不說(shuō)，到現(xiàn)在又做又說(shuō)，備案審查工作在不斷進(jìn)步。

 

備案審查工作不但是全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要職能，也是各級(jí)地方人大的一項(xiàng)重要工作。如何處理好創(chuàng)造性開(kāi)展地方立法工作與維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一的辯證關(guān)系，是當(dāng)前地方立法面臨的一個(gè)重要課題，也對(duì)地方備案審查能力和制度建設(shè)提出了新的要求。

 

地方立法仍面臨多重困境

 

近年來(lái)，隨著“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局深入推進(jìn)，全國(guó)人大常委會(huì)加快了法律修改工作，許多內(nèi)容都涉及需要地方性法規(guī)配套實(shí)施的問(wèn)題，由此就相應(yīng)地帶來(lái)地方性法規(guī)的清理問(wèn)題。

 

清理地方性法規(guī)，既是對(duì)地方立法的監(jiān)督，也是對(duì)地方立法的促進(jìn)。今年7月至9月，受有關(guān)部門(mén)委托，湘潭大學(xué)課題組對(duì)湖南省2000年以來(lái)制定的183件省級(jí)地方性法規(guī)進(jìn)行了全面清理。

 

湘潭大學(xué)法學(xué)院副教授李錦參與其中。在李錦看來(lái)，有兩點(diǎn)突出問(wèn)題值得關(guān)注。

 

“法制統(tǒng)一”問(wèn)題較為突出。具體包括：與上位法所規(guī)定的內(nèi)容不一致，典型表現(xiàn)主要是規(guī)范表述的不一致和立法內(nèi)容的疏漏；與黨中央戰(zhàn)略決策部署、國(guó)家重大改革措施不一致，存在“立法不適應(yīng)”的問(wèn)題。“這一問(wèn)題的數(shù)量最多，其中有兩個(gè)主要表現(xiàn)，一是與黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革方案不相適應(yīng)，在主管機(jī)關(guān)的職權(quán)配置上面臨著較為突出的修改完善問(wèn)題。二是與深化“放管服”改革、優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境不相適應(yīng)。部分地方性法規(guī)與國(guó)務(wù)院及各部門(mén)制發(fā)的規(guī)范性文件協(xié)調(diào)銜接不夠，存在‘體系沖突’的問(wèn)題。”李錦說(shuō)。

 

“地方立法創(chuàng)新”相對(duì)平淡。在缺乏明確授權(quán)時(shí)，地方立法創(chuàng)新主要體現(xiàn)為地方特色性的規(guī)定，但由于具體的制度設(shè)計(jì)多數(shù)是上位法的補(bǔ)充細(xì)化，所以仍缺乏令人眼前一亮的立法創(chuàng)新；另一方面，某些先行先試、具有示范意義、填補(bǔ)國(guó)內(nèi)立法空白的地方性法規(guī)雖然為當(dāng)時(shí)的改革發(fā)展穩(wěn)定大局提供了法制保障，但隨著國(guó)家立法的陸續(xù)出臺(tái)和完善，最終歸于平淡，亮點(diǎn)不再。

 

維護(hù)法制統(tǒng)一同時(shí)如何創(chuàng)新

 

地方立法，如何既能從內(nèi)容到形式不違反法制統(tǒng)一的原則，又能保證靈活適當(dāng)?shù)鼗貞?yīng)地方需求？在近日全國(guó)人大常委會(huì)法工委舉辦的備案審查工作會(huì)議上，一些地方人大負(fù)責(zé)人結(jié)合工作實(shí)踐建言獻(xiàn)策。

 

“一統(tǒng)就死，一放就亂。我們過(guò)去的教訓(xùn)還是比較多的。”湖南省人大法制委副主任委員、常委會(huì)法工委主任吳秋菊從事地方立法工作20多年，在她看來(lái)，處理中央和地方關(guān)系的時(shí)候，把握好地方性法規(guī)備案審查的標(biāo)準(zhǔn)和尺度尤為關(guān)鍵。而地方性法規(guī)備案審查正確、也是唯一的標(biāo)準(zhǔn)就是不抵觸。她建議應(yīng)對(duì)何為“抵觸”作一個(gè)相對(duì)明確的權(quán)威解釋。

 

吳秋菊尤為強(qiáng)調(diào)多為地方立法留白十分必要。“如此，地方立法才有創(chuàng)新的余地。”她建議全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院在制定法律、行政法規(guī)的時(shí)候應(yīng)有所為、有所不為，只規(guī)定基本原則和需要在全國(guó)統(tǒng)一實(shí)行的基本制度即可，有些事項(xiàng)如果是屬于地方事權(quán)就獨(dú)立留給地方，或把一些具體的制度措施留給地方。

 

“地方立法必須創(chuàng)新，必須緊密結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，回應(yīng)地方需求，突出內(nèi)容創(chuàng)新，才能彰顯其在地方事務(wù)管理中的獨(dú)立價(jià)值。然而，地方立法如果一味追求大膽創(chuàng)新，也容易出現(xiàn)‘過(guò)度創(chuàng)新’‘越界創(chuàng)新’的情形，導(dǎo)致備案審查通不過(guò)，使得地方性法規(guī)在合法性上飽受爭(zhēng)議。”山西省人大常委會(huì)法工委副主任段寶燕認(rèn)為，地方立法絕對(duì)不能涉及屬于國(guó)家專(zhuān)屬立法權(quán)的事項(xiàng)，在法律授權(quán)范圍內(nèi)也要克制進(jìn)行。同時(shí)，地方立法應(yīng)當(dāng)以我國(guó)現(xiàn)有的憲法、法律、行政法規(guī)等上位法為上限，以基本的倫理道德、社會(huì)觀點(diǎn)和當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗民情為下限。

 

“當(dāng)前，備案審查相關(guān)法律法規(guī)已基本具備，但實(shí)踐中仍有一些問(wèn)題需要進(jìn)一步明確和完善。”北京市人大常委會(huì)法制辦公室副主任王德林建議，全國(guó)人大常委會(huì)盡快出臺(tái)備案審查工作規(guī)范，為存在爭(zhēng)議的問(wèn)題提供法律或者政策依據(jù)。如進(jìn)一步明確適當(dāng)性審查標(biāo)準(zhǔn)、如何合法有效開(kāi)展對(duì)“兩院”規(guī)范性文件進(jìn)行備案審查等等。

 

加強(qiáng)備案審查制度能力建設(shè)

 

在全面依法治國(guó)的背景下，地方立法的質(zhì)量直接影響地方的治理能力和治理水平。而備案審查是我國(guó)憲法確認(rèn)的合憲性和合法性的控制方式。該如何加強(qiáng)地方備案審查工作，是當(dāng)前值得重點(diǎn)研究的問(wèn)題。對(duì)此，一些學(xué)界人士給出了多方面建議。

 

廈門(mén)大學(xué)法學(xué)院教授朱?；菡J(rèn)為，首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)備案審查機(jī)構(gòu)建設(shè)。要優(yōu)化人大法制工作機(jī)構(gòu)的職能配置，形成全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)與省、市人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)的工作協(xié)調(diào)與配合，增加專(zhuān)業(yè)人員的配備，形成科學(xué)合理的內(nèi)部分工。其次，要加強(qiáng)備案審查工作程序建設(shè)。規(guī)范備案審查登記、初步審查、會(huì)議審議等工作程序，使之與立法法、《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》保持一致，形成備案審查工作內(nèi)部協(xié)調(diào)一致的有機(jī)整體，提高備案審查工作效率。再次，要區(qū)分合法性審查和合憲性審查，建立兩種審查的案件過(guò)濾機(jī)制。

 

上海交通大學(xué)法學(xué)院教授林彥建議，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)有制度效能的梳理，進(jìn)一步發(fā)揮現(xiàn)有制度的作用，同時(shí)要發(fā)揮制度之間的合力，即制度群的作用，比如暢通法律詢問(wèn)答復(fù)與備案審查之間相互支撐的途徑。此外，還應(yīng)加強(qiáng)備案審查篩選機(jī)制變革功能的設(shè)置。“從實(shí)際上看，備案審查制度還處于發(fā)展過(guò)程當(dāng)中，在這個(gè)階段，應(yīng)當(dāng)更多鼓勵(lì)公民、法人、其他部門(mén)積極地參與到備案審查工作當(dāng)中。不宜對(duì)于參與的主體增加或者附加過(guò)多的程序性限制，否則有可能會(huì)阻卻他們積極參與到過(guò)程中去。”林彥說(shuō)。

 

全國(guó)人大常委會(huì)法工委 開(kāi)展備案審查案例交流

 

法制網(wǎng)訊 記者朱寧寧 全國(guó)人大常委會(huì)法工委近日在湖南省長(zhǎng)沙市召開(kāi)備案審查工作會(huì)議，這是黨的十九屆四中全會(huì)后首次召開(kāi)的全國(guó)性備案審查工作會(huì)議。值得關(guān)注的是，一批地方人大常委會(huì)備案審查案例在此次會(huì)議上對(duì)外公開(kāi)。

 

“我們建議地方人大結(jié)合各自工作實(shí)際，對(duì)這些具體案例進(jìn)行仔細(xì)研究和深入探討，包括審查工作機(jī)制、審查方式方法、審查研究意見(jiàn)、處理糾正結(jié)果等等，達(dá)到促進(jìn)地方備案審查能力水平逐步提升的目的。”據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法工委備案審查室主任梁鷹透露，近來(lái)全國(guó)人大常委會(huì)法工委正在推動(dòng)開(kāi)展全國(guó)范圍內(nèi)的備案審查案例交流，旨在通過(guò)相互學(xué)習(xí)借鑒，提高備案審查工作能力水平，増強(qiáng)備案審查整體工作成效。目前，法工委正在對(duì)各地提供的數(shù)百件備案審查案例進(jìn)行梳理匯總，分期分批陸續(xù)印發(fā)推出，并考慮在適當(dāng)?shù)臅r(shí)候召開(kāi)全國(guó)性備案審查案例交流會(huì)議，通過(guò)認(rèn)真研究備案審查典型案例，推動(dòng)各地備案審查工作深入開(kāi)展。同時(shí)，也希望學(xué)界通過(guò)具體案例來(lái)進(jìn)一步加深備案審查理論研究。

 

記者注意到，此次公布的備案審查案例在審查機(jī)制、研究意見(jiàn)和處理結(jié)果等方面均各有特色。其中，有些案例是根據(jù)公民的審查建議提起，內(nèi)容涉及限制、減損公民權(quán)利或增加公民的義務(wù)。如山西省人大常委會(huì)審查糾正省政府規(guī)章有關(guān)最低生活保障金減發(fā)或者停發(fā)的規(guī)定、福建省某縣級(jí)人大常委會(huì)審查糾正本級(jí)政府關(guān)于因超生開(kāi)除公職的規(guī)范性文件、浙江省人大常委會(huì)審查糾正某地市政府關(guān)于房屋所有權(quán)轉(zhuǎn)移辦理公證的規(guī)范性文件、湖南省人大常委會(huì)審查糾正某地政府有關(guān)禁止燃放煙花爆竹管理規(guī)范性文件等。

 

有些案例則是因?yàn)榕c上位法規(guī)定構(gòu)成明顯沖突和抵觸，主要表現(xiàn)為法律責(zé)任條款抵觸、直接違反上位法或者與上位法的規(guī)定不符而被糾正。比如天津市人大常委會(huì)審查糾正下級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于將企業(yè)融資還款列入政府年度財(cái)政預(yù)算的決議決定、上海市人大常委會(huì)審查處理下級(jí)人大常委會(huì)關(guān)于限定常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)組成人員資格的規(guī)范性文件、湖北省人大常委會(huì)審查糾正某地市政府關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)的規(guī)范性文件、西藏自治區(qū)人大常委會(huì)審查糾正本級(jí)政府規(guī)章關(guān)于不當(dāng)扣除村民委員會(huì)成員報(bào)酬的規(guī)定等。

 

還有些案例是規(guī)范性文件因不當(dāng)擴(kuò)大政府主管部門(mén)的職權(quán)范圍、違規(guī)設(shè)定行政許可或行政強(qiáng)制措施等而被糾正。比如重慶市人大常委會(huì)審查糾正本級(jí)政府有關(guān)戶外廣告位經(jīng)營(yíng)權(quán)公開(kāi)出讓規(guī)范性文件、北京市某區(qū)級(jí)人大常委會(huì)審查糾正本級(jí)政府關(guān)于規(guī)范共享自行車(chē)管理的規(guī)范性文件、河南省人大常委會(huì)審查糾正地方“兩院”關(guān)于規(guī)范傷害案件傷情鑒定工作程序的規(guī)范性文件、山東省人大常委會(huì)審查糾正下級(jí)政府有關(guān)快遞網(wǎng)點(diǎn)管理規(guī)范性文件、甘肅省人大常委會(huì)審查糾正甘肅省有關(guān)工傷保險(xiǎn)事務(wù)的政府規(guī)章等。