全國(guó)人大常委會(huì)分組審議行政處罰法修訂草案

地方性法規(guī)應(yīng)如何設(shè)定行政處罰

 

法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 朱寧寧

 

行政處罰是行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施管理，以保障法律、法規(guī)貫徹施行，維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益的重要手段。自1996年施行以來(lái)，行政處罰法在歷經(jīng)兩次小幅度修改后迎來(lái)了一次全面修改。6月28日，行政處罰法修訂草案提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議審議。

 

6月29日，在對(duì)修訂草案進(jìn)行分組審議時(shí)，委員們認(rèn)為，修訂草案貫徹落實(shí)黨中央的決策部署，推進(jìn)行政執(zhí)法體制改革，加大重點(diǎn)領(lǐng)域行政處罰力度，解決行政執(zhí)法實(shí)踐中遇到的突出問(wèn)題，必將有力推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

 

值得關(guān)注的是，一直以來(lái)，行政處罰法實(shí)施中遇到的最大問(wèn)題，就是地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)問(wèn)題。此次修訂草案的一大亮點(diǎn)，就是回應(yīng)了地方多年來(lái)反映的這一問(wèn)題，擴(kuò)大了地方立法的處罰設(shè)定權(quán)。修訂草案第十二條第三款規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明。

 

分組審議中，這一內(nèi)容，成為多位委員關(guān)注的重點(diǎn)。

 

建議給地方留出足夠立法空間

 

“修訂草案限定了地方立法行政處罰的權(quán)限和空間，但是由于我國(guó)各地情況差異較大，全國(guó)性立法往往難以同時(shí)適應(yīng)各地發(fā)展情況，可以考慮在環(huán)境保護(hù)、城市管理等領(lǐng)域?qū)x權(quán)地方作出特別安排。”杜玉波委員建議適當(dāng)擴(kuò)大地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)。

 

“這有利于解決地方立法沒(méi)有地方特色，缺乏可操作性的問(wèn)題，真正做到國(guó)家立法與地方立法上下配套，以下補(bǔ)上，真正解決務(wù)實(shí)、管用、可操作的問(wèn)題。”李飛躍委員建議在今后事關(guān)地方管理權(quán)限的立法中，充分考慮給地方留出足夠的立法空間，防止法律規(guī)定上下一般齊，左右一樣粗，難以適應(yīng)地方治理千差萬(wàn)別的情況。

 

建議對(duì)地方設(shè)定權(quán)限予以約束

 

分組審議中，多位委員對(duì)于目前有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定提出了完善意見，建議予以必要的約束。

 

“修訂草案目前對(duì)地方立法權(quán)限的限制太少。”呂薇委員建議進(jìn)一步完善相關(guān)立法程序，將第十二條第一款改為“地方性行政法規(guī)設(shè)定除限制人身自由、吊銷許可證件、降低資質(zhì)等級(jí)、限制從業(yè)以外的行政處罰”，第三款“關(guān)于公開征求意見”，建議改為“通過(guò)聽證會(huì)、論證會(huì)等形式聽取意見，建立溝通協(xié)商反饋機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行許可評(píng)估論證、合法性審核等程序，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明。”

 

“在制定實(shí)施類的地方性法規(guī)過(guò)程中，如何做到既遵循不抵觸又避免同上位法相重復(fù)，還要充分發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢(shì)和積極性，的確是長(zhǎng)期困擾地方立法工作的一個(gè)難題。”李銳委員認(rèn)為，修訂草案第十二條第三款的規(guī)定表述不夠清晰，指向不夠明確，建議修改為：“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以對(duì)所實(shí)施的法律、行政法規(guī)未作出行政處罰規(guī)定的違法行為，補(bǔ)充作出行政處罰規(guī)定。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充作出行政處罰規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)論證會(huì)、聽證會(huì)等形式聽取意見，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明。”

 

田紅旗委員建議增加規(guī)定：“報(bào)上級(jí)人民代表大會(huì)常委會(huì)審批。”他的理由是：該條雖然解決了地方立法設(shè)定的失信懲戒措施是否屬于行政處罰等立法局限性問(wèn)題，但也可能為地方立法擴(kuò)權(quán)形成機(jī)會(huì)。增加規(guī)定報(bào)上級(jí)人大常委會(huì)審批，可以作為過(guò)濾機(jī)制。

 

“這次給地方性法規(guī)設(shè)立行政處罰開了個(gè)口。我認(rèn)為應(yīng)該開，但是這個(gè)口開了以后又有問(wèn)題，可能開得太大。”王超英委員認(rèn)為應(yīng)該有一些限制性的原則，比如，什么樣的行為不能設(shè)？不能超過(guò)什么幅度？行為的種類是不是應(yīng)該有所限制？將來(lái)在地方性法規(guī)設(shè)立行政處罰條款時(shí)可以有一些遵循。

 

那順孟和委員建議在修訂草案第十二條中增加一款“地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮所設(shè)定的可執(zhí)行性、處罰效果等因素，合理配置行政處罰資源。”實(shí)踐中，立法存在著盲目設(shè)立行政處罰的問(wèn)題。如在設(shè)立行政處罰時(shí)未考慮執(zhí)法資源是否充足、執(zhí)法成本是否過(guò)高、執(zhí)法效果是否顯著、處罰是否符合社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況等問(wèn)題，導(dǎo)致很多法律中設(shè)立的處罰難以落地，“違法而不罰”的情形大量存在。長(zhǎng)此以往，法律的權(quán)威性將受到侵蝕，立法、執(zhí)法機(jī)關(guān)的公信力將受到挑戰(zhàn)，不利于中國(guó)特色社會(huì)主義法治社會(huì)的構(gòu)建。

 

建議對(duì)放寬地方權(quán)限慎重研究

 

但也有一些委員建議對(duì)地方放權(quán)問(wèn)題進(jìn)行慎重研究。

 

對(duì)于此次把行政處罰立法權(quán)下放到省級(jí)地方性法規(guī)的修改，徐顯明委員建議緩行。“這部法通過(guò)國(guó)家法的方式增加了7種新的處罰方式，如果再授權(quán)地方人大讓其再增加種類，我認(rèn)為已得到遏制的‘濫處罰’亂象可能又會(huì)出現(xiàn)。處罰種類不是越多越好，更不是標(biāo)準(zhǔn)越多越好。事實(shí)正相反，法治政府的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是處罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和處罰權(quán)的統(tǒng)一。”

 

“行政處罰從某種意義上說(shuō)是對(duì)公民權(quán)力的一種減損，直接涉及公民、組織的切身利益。同時(shí)也直接影響行政機(jī)關(guān)的形象、威信，所以對(duì)設(shè)置新權(quán)限要特別慎重。”賈廷安委員指出，社會(huì)生活中，大量的濫權(quán)侵權(quán)行為發(fā)生在地方、基層。國(guó)家立法應(yīng)注重遏制濫權(quán)侵權(quán)行為，有效保證公權(quán)力行使的公平公正。如要向地方放權(quán)，建議給行政處罰權(quán)設(shè)置一個(gè)必要的限制條件，避免公權(quán)力被濫用。