全國人大常委會分組審議行政處罰法修訂草案

地方性法規(guī)應(yīng)如何設(shè)定行政處罰

 

法制日報全媒體記者 朱寧寧

 

行政處罰是行政機關(guān)依法實施管理，以保障法律、法規(guī)貫徹施行，維護社會秩序和公共利益的重要手段。自1996年施行以來，行政處罰法在歷經(jīng)兩次小幅度修改后迎來了一次全面修改。6月28日，行政處罰法修訂草案提請十三屆全國人大常委會第二十次會議審議。

 

6月29日，在對修訂草案進行分組審議時，委員們認(rèn)為，修訂草案貫徹落實黨中央的決策部署，推進行政執(zhí)法體制改革，加大重點領(lǐng)域行政處罰力度，解決行政執(zhí)法實踐中遇到的突出問題，必將有力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

 

值得關(guān)注的是，一直以來，行政處罰法實施中遇到的最大問題，就是地方性法規(guī)的行政處罰設(shè)定權(quán)問題。此次修訂草案的一大亮點，就是回應(yīng)了地方多年來反映的這一問題，擴大了地方立法的處罰設(shè)定權(quán)。修訂草案第十二條第三款規(guī)定，地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，對法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)作出說明。

 

分組審議中，這一內(nèi)容，成為多位委員關(guān)注的重點。

 

建議給地方留出足夠立法空間

 

“修訂草案限定了地方立法行政處罰的權(quán)限和空間，但是由于我國各地情況差異較大，全國性立法往往難以同時適應(yīng)各地發(fā)展情況，可以考慮在環(huán)境保護、城市管理等領(lǐng)域?qū)x權(quán)地方作出特別安排。”杜玉波委員建議適當(dāng)擴大地方性法規(guī)行政處罰設(shè)定權(quán)。

 

“這有利于解決地方立法沒有地方特色，缺乏可操作性的問題，真正做到國家立法與地方立法上下配套，以下補上，真正解決務(wù)實、管用、可操作的問題。”李飛躍委員建議在今后事關(guān)地方管理權(quán)限的立法中，充分考慮給地方留出足夠的立法空間，防止法律規(guī)定上下一般齊，左右一樣粗，難以適應(yīng)地方治理千差萬別的情況。

 

建議對地方設(shè)定權(quán)限予以約束

 

分組審議中，多位委員對于目前有關(guān)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的規(guī)定提出了完善意見，建議予以必要的約束。

 

“修訂草案目前對地方立法權(quán)限的限制太少。”呂薇委員建議進一步完善相關(guān)立法程序，將第十二條第一款改為“地方性行政法規(guī)設(shè)定除限制人身自由、吊銷許可證件、降低資質(zhì)等級、限制從業(yè)以外的行政處罰”，第三款“關(guān)于公開征求意見”，建議改為“通過聽證會、論證會等形式聽取意見，建立溝通協(xié)商反饋機制，嚴(yán)格執(zhí)行許可評估論證、合法性審核等程序，并向制定機關(guān)作出說明。”

 

“在制定實施類的地方性法規(guī)過程中，如何做到既遵循不抵觸又避免同上位法相重復(fù)，還要充分發(fā)揮地方立法的優(yōu)勢和積極性，的確是長期困擾地方立法工作的一個難題。”李銳委員認(rèn)為，修訂草案第十二條第三款的規(guī)定表述不夠清晰，指向不夠明確，建議修改為：“地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，可以對所實施的法律、行政法規(guī)未作出行政處罰規(guī)定的違法行為，補充作出行政處罰規(guī)定。地方性法規(guī)擬補充作出行政處罰規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)通過論證會、聽證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)作出說明。”

 

田紅旗委員建議增加規(guī)定：“報上級人民代表大會常委會審批。”他的理由是：該條雖然解決了地方立法設(shè)定的失信懲戒措施是否屬于行政處罰等立法局限性問題，但也可能為地方立法擴權(quán)形成機會。增加規(guī)定報上級人大常委會審批，可以作為過濾機制。

 

“這次給地方性法規(guī)設(shè)立行政處罰開了個口。我認(rèn)為應(yīng)該開，但是這個口開了以后又有問題，可能開得太大。”王超英委員認(rèn)為應(yīng)該有一些限制性的原則，比如，什么樣的行為不能設(shè)？不能超過什么幅度？行為的種類是不是應(yīng)該有所限制？將來在地方性法規(guī)設(shè)立行政處罰條款時可以有一些遵循。

 

那順孟和委員建議在修訂草案第十二條中增加一款“地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰時，應(yīng)當(dāng)綜合考慮所設(shè)定的可執(zhí)行性、處罰效果等因素，合理配置行政處罰資源。”實踐中，立法存在著盲目設(shè)立行政處罰的問題。如在設(shè)立行政處罰時未考慮執(zhí)法資源是否充足、執(zhí)法成本是否過高、執(zhí)法效果是否顯著、處罰是否符合社會現(xiàn)實情況等問題，導(dǎo)致很多法律中設(shè)立的處罰難以落地，“違法而不罰”的情形大量存在。長此以往，法律的權(quán)威性將受到侵蝕，立法、執(zhí)法機關(guān)的公信力將受到挑戰(zhàn)，不利于中國特色社會主義法治社會的構(gòu)建。

 

建議對放寬地方權(quán)限慎重研究

 

但也有一些委員建議對地方放權(quán)問題進行慎重研究。

 

對于此次把行政處罰立法權(quán)下放到省級地方性法規(guī)的修改，徐顯明委員建議緩行。“這部法通過國家法的方式增加了7種新的處罰方式，如果再授權(quán)地方人大讓其再增加種類，我認(rèn)為已得到遏制的‘濫處罰’亂象可能又會出現(xiàn)。處罰種類不是越多越好，更不是標(biāo)準(zhǔn)越多越好。事實正相反，法治政府的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)是處罰標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一和處罰權(quán)的統(tǒng)一。”

 

“行政處罰從某種意義上說是對公民權(quán)力的一種減損，直接涉及公民、組織的切身利益。同時也直接影響行政機關(guān)的形象、威信，所以對設(shè)置新權(quán)限要特別慎重。”賈廷安委員指出，社會生活中，大量的濫權(quán)侵權(quán)行為發(fā)生在地方、基層。國家立法應(yīng)注重遏制濫權(quán)侵權(quán)行為，有效保證公權(quán)力行使的公平公正。如要向地方放權(quán)，建議給行政處罰權(quán)設(shè)置一個必要的限制條件，避免公權(quán)力被濫用。