行政復(fù)議法修訂草案年底前提請(qǐng)審議

在全面依法治國(guó)大局中科學(xué)確立行政復(fù)議功能定位

 

□ 行政復(fù)議體制改革進(jìn)行時(shí)

 

核心閱讀

 

將行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為盡可能納入行政復(fù)議渠道，保證行政復(fù)議能夠合理介入各類行政爭(zhēng)議。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的初次判斷權(quán)，適度拓寬復(fù)議前置，對(duì)行政爭(zhēng)議數(shù)量大、專業(yè)性較強(qiáng)的案件實(shí)行復(fù)議前置，更充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效的優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)將行政爭(zhēng)議解決在行政程序中。加強(qiáng)對(duì)“紅頭文件”的審查，并加大對(duì)行政行為合理性的審查力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的全方位監(jiān)督和與行政訴訟的差異化發(fā)展。

 

□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 張維

 

曾歷經(jīng)多番變化的行政復(fù)議法修法安排，在2020年將正式落實(shí)到位，形成修訂草案，由國(guó)務(wù)院于年底前提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

 

司法部行政復(fù)議與應(yīng)訴局局長(zhǎng)陳富智日前在接受《法制日?qǐng)?bào)》記者采訪時(shí)說，此次修法的主導(dǎo)思想，是貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中、四中全會(huì)精神，以習(xí)近平總書記提出的“發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用”為主線，在全面依法治國(guó)大局中科學(xué)確立行政復(fù)議的功能定位。

 

辦理案件247.8萬件

 

行政復(fù)議法自1999年出臺(tái)迄今已有近21年。

 

盡管“民告官”在老百姓的認(rèn)知中原就不易，而在“民告官”的多種渠道中，行政訴訟與信訪有更高的“知名度”，但在過去這近21年的時(shí)間里，行政復(fù)議依舊交出一份不錯(cuò)的成績(jī)單。

 

據(jù)陳富智介紹，全國(guó)各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)累計(jì)辦理復(fù)議案件247.8萬件，糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?9.7萬件，糾錯(cuò)率達(dá)14.4％，辦結(jié)案件中約70％的申請(qǐng)人信服復(fù)議結(jié)論，不再提起行政訴訟，“行政復(fù)議在矛盾糾紛多元化解決機(jī)制中日益發(fā)揮出化解行政爭(zhēng)議的重要作用”。

 

隨著行政復(fù)議所受到的認(rèn)知度與認(rèn)可度逐步提升，其所承載的來自社會(huì)公眾的期待也越來越多，上個(gè)世紀(jì)末出臺(tái)的行政復(fù)議法開始顯現(xiàn)出一些跟不上時(shí)代新變化的地方。

 

陳富智介紹說，隨著中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)進(jìn)入新時(shí)代，在加快推進(jìn)全面依法治國(guó)的新形勢(shì)下，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)行政復(fù)議工作提出新要求，人民群眾對(duì)通過行政復(fù)議公正、及時(shí)、有效解決行政爭(zhēng)議有了新期待。

 

而面對(duì)新形勢(shì)新任務(wù)，行政復(fù)議工作在推進(jìn)過程中也逐漸表現(xiàn)出一些突出問題，制約了行政復(fù)議制度功能的發(fā)揮，亟需通過修改行政復(fù)議法進(jìn)行完善。

 

多頭辦案標(biāo)準(zhǔn)不一

 

這些突出問題首先體現(xiàn)在行政復(fù)議體制不適應(yīng)工作的需求。陳富智指出，現(xiàn)行行政復(fù)議管轄實(shí)行“條塊結(jié)合”的管轄模式，塊上的同級(jí)人民政府及條線上的上級(jí)主管部門均承擔(dān)行政復(fù)議職責(zé)，既不方便群眾找準(zhǔn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，也導(dǎo)致復(fù)議案件和工作力量過于分散，無法發(fā)揮規(guī)模效益。“多頭辦案”還導(dǎo)致辦案標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，易出現(xiàn)“同案不同判”現(xiàn)象，也容易導(dǎo)致矛盾上移，不利于就地就近解決矛盾糾紛。

 

其次，行政復(fù)議工作機(jī)制不夠優(yōu)化。“行政復(fù)議受案范圍過窄，將一些有必要通過復(fù)議渠道解決的行政爭(zhēng)議擋在了復(fù)議大門外。”陳富智說，以書面審查為主的辦案方式不利于查清案件事實(shí)，無法滿足辦案需要。按照普通辦文程序辦案，層層審批，既影響辦案效率，程序也不夠公開透明。行政復(fù)議工作規(guī)范化程度不高，案件登記、立案審查、調(diào)查取證、文書制作、決定送達(dá)等環(huán)節(jié)缺少明確規(guī)范的指引，對(duì)行政復(fù)議證據(jù)規(guī)則等也沒有系統(tǒng)規(guī)定，容易引發(fā)爭(zhēng)議。

 

行政復(fù)議與行政訴訟制度銜接不暢，也是一個(gè)突出問題。陳富智認(rèn)為，行政復(fù)議與行政訴訟同質(zhì)化現(xiàn)象明顯，行政復(fù)議制度便捷、高效、專業(yè)、低成本的優(yōu)勢(shì)發(fā)揮不明顯，兩個(gè)制度互補(bǔ)、互洽不足，銜接不暢。

 

“行政訴訟法規(guī)定的行政復(fù)議機(jī)關(guān)作‘共同被告’的制度設(shè)計(jì)，雖然在一定程度上推動(dòng)了行政復(fù)議機(jī)關(guān)加強(qiáng)監(jiān)督糾錯(cuò)，但客觀上加重了行政復(fù)議機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)，導(dǎo)致‘行政復(fù)議人員不是在應(yīng)訴的法庭上，就是在去應(yīng)訴的路上’，分散了做好復(fù)議工作的精力；同時(shí)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)不管作出維持決定還是改變決定，都要當(dāng)被告，本來旨在解決爭(zhēng)議結(jié)果變成了產(chǎn)生新爭(zhēng)議的機(jī)制，也明顯弱化了行政復(fù)議制度權(quán)威。”陳富智說。

 

此外，行政復(fù)議能力建設(shè)與工作任務(wù)不匹配。實(shí)踐中，行政復(fù)議能力普遍偏弱，與承擔(dān)的工作任務(wù)明顯不相適應(yīng)。據(jù)陳富智透露，機(jī)構(gòu)改革前，全國(guó)共有約4萬個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，但僅有專職行政復(fù)議人員1.6萬人，平均每個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)不足1人。

 

“此次黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，絕大多數(shù)地方將原法制辦承擔(dān)的政府行政復(fù)議職能劃轉(zhuǎn)到司法廳（局），但不少地方原有工作人員并未同時(shí)轉(zhuǎn)隸，導(dǎo)致人員和工作出現(xiàn)斷檔。同時(shí)，對(duì)行政復(fù)議人員缺少必要的激勵(lì)保障機(jī)制，無法形成拴心留人的環(huán)境氛圍，在崗的行政復(fù)議人員長(zhǎng)期缺少培訓(xùn)，專業(yè)化、職業(yè)化水平不高，嚴(yán)重影響辦案質(zhì)量。”陳富智說。

 

要發(fā)揮主渠道作用

 

行政復(fù)議法實(shí)施中暴露出的突出問題，為中央所注意到。近年來，中央一系列政策文件均對(duì)行政復(fù)議作出部署與安排。

 

黨的十八屆三中全會(huì)《決定》要求改革行政復(fù)議體制，健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制，糾正違法或不當(dāng)行政行為。

 

黨的十八屆四中全會(huì)《決定》要求健全社會(huì)矛盾糾紛預(yù)防化解機(jī)制，完善包括行政復(fù)議在內(nèi)的多元化糾紛解決機(jī)制。

 

《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015-2020年）》對(duì)加強(qiáng)行政復(fù)議工作、完善行政復(fù)議制度作出具體部署。

 

中辦、國(guó)辦《關(guān)于完善矛盾糾紛多元化解機(jī)制的意見》對(duì)健全行政復(fù)議制度作出具體部署。

 

今年，“行政復(fù)議”更是成為年度關(guān)鍵詞。2月5日，習(xí)近平總書記主持召開中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議，審議通過了《行政復(fù)議體制改革方案》。會(huì)議指出，要落實(shí)行政復(fù)議體制改革方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)和化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用。

 

4月18日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)《行政復(fù)議體制改革方案》，要求各地區(qū)、各部門認(rèn)真落實(shí)方案，優(yōu)化行政復(fù)議資源配置，推進(jìn)相關(guān)法律法規(guī)修訂工作，努力構(gòu)建統(tǒng)一、科學(xué)的行政復(fù)議體制。

 

目前，行政復(fù)議法的修改已經(jīng)列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃。陳富智透露，按照規(guī)劃安排，具體起草工作由司法部承擔(dān)，擬由國(guó)務(wù)院于2020年底前提請(qǐng)全國(guó)人大常委會(huì)審議。

 

完善體制擴(kuò)大范圍

 

討論了多年的行政復(fù)議法修改，究竟會(huì)在哪些方面發(fā)生變化？據(jù)陳富智介紹，行政復(fù)議法的修改將主要圍繞六個(gè)方面進(jìn)行。

 

完善行政復(fù)議體制。貫徹落實(shí)中央全面依法治國(guó)委員會(huì)印發(fā)的《行政復(fù)議體制改革方案》，將行政復(fù)議體制改革成果上升為法律制度，明確除實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)的行政機(jī)關(guān)、稅務(wù)和國(guó)家安全機(jī)關(guān)外，縣級(jí)以上一級(jí)地方人民政府只保留一個(gè)行政復(fù)議機(jī)關(guān)，由本級(jí)人民政府統(tǒng)一行使行政復(fù)議職責(zé)。

 

擴(kuò)大行政復(fù)議范圍。將行政機(jī)關(guān)行使公權(quán)力的行為盡可能納入行政復(fù)議渠道，保證行政復(fù)議能夠合理介入各類行政爭(zhēng)議。強(qiáng)化行政機(jī)關(guān)對(duì)行政行為的初次判斷權(quán)，適度拓寬復(fù)議前置，對(duì)行政爭(zhēng)議數(shù)量大、專業(yè)性較強(qiáng)的案件實(shí)行復(fù)議前置，更充分發(fā)揮行政復(fù)議便捷高效的優(yōu)勢(shì)，力爭(zhēng)將行政爭(zhēng)議解決在行政程序中。加強(qiáng)對(duì)“紅頭文件”的審查，并加大對(duì)行政行為合理性的審查力度，實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)的全方位監(jiān)督和與行政訴訟的差異化發(fā)展。

 

健全行政復(fù)議案件審理機(jī)制。發(fā)揮行政復(fù)議公正高效、便民為民的制度優(yōu)勢(shì)，多維度優(yōu)化行政復(fù)議審理機(jī)制。提高行政復(fù)議程序的科學(xué)性，探索“繁簡(jiǎn)分流”的審理模式，提升辦案效率。提高行政復(fù)議程序的專業(yè)性，探索建立政府主導(dǎo)，相關(guān)政府部門、專家學(xué)者參與的行政復(fù)議咨詢委員會(huì)，為重大、疑難、復(fù)雜的案件提供咨詢意見。提高行政復(fù)議審理質(zhì)量，研究建立行政復(fù)議的證據(jù)制度。提高行政復(fù)議監(jiān)督效能，將約談、通報(bào)、考核等行政管理中行之有效的手段上升為法律規(guī)定，充分發(fā)揮行政復(fù)議的行政優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)提升依法行政水平。

 

完善行政復(fù)議結(jié)案方式。按照有效化解行政爭(zhēng)議的目標(biāo)，進(jìn)一步完善行政復(fù)議的結(jié)案方式。研究完善行政復(fù)議的調(diào)解、和解制度，適度擴(kuò)大調(diào)解、和解范圍，努力引導(dǎo)當(dāng)事人達(dá)成合意，實(shí)現(xiàn)矛盾的實(shí)質(zhì)性化解。建立結(jié)案后對(duì)行政復(fù)議決定及行政復(fù)議意見書、建議書執(zhí)行情況的監(jiān)督機(jī)制，確保行政復(fù)議監(jiān)督功能得到充分發(fā)揮，有針對(duì)性地解決部分地方出現(xiàn)的行政復(fù)議“執(zhí)行難”問題。建立縣級(jí)以上地方人民政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)在辦理涉及本級(jí)人民政府部門的案件時(shí)，將行政復(fù)議決定同時(shí)抄告被申請(qǐng)人的上一級(jí)主管部門的相關(guān)制度。

 

修改行政復(fù)議“共同被告”制度。為進(jìn)一步發(fā)揮行政復(fù)議在訴訟前化解行政爭(zhēng)議的主渠道作用，在修改行政復(fù)議法時(shí)有必要聯(lián)動(dòng)修改行政訴訟法，理順復(fù)議和訴訟的關(guān)系，從根本上研究解決行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置的中立性和公正性問題，避免大量耗費(fèi)行政和司法資源，力爭(zhēng)形成化解行政爭(zhēng)議的合力。

 

強(qiáng)化相關(guān)法律責(zé)任。針對(duì)一些行政復(fù)議機(jī)關(guān)對(duì)復(fù)議工作重視不夠、工作力量薄弱、保障不足等突出問題，建立相應(yīng)機(jī)制落實(shí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)行政復(fù)議工作的首要責(zé)任。明確行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)、管理、督促職能，強(qiáng)化行政復(fù)議內(nèi)部監(jiān)督功能。建立健全行政復(fù)議與監(jiān)察制度的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，加大紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及其工作人員行使復(fù)議權(quán)的監(jiān)督力度。