專家建議強化優(yōu)化營商環(huán)境的法治品性

以行政職責類型化調(diào)和政府多重角色

 

□ 熱點關(guān)注

 

□ 法治日報全媒體記者 張維

 

7月27日，世界銀行對外發(fā)布了《中國優(yōu)化營商環(huán)境的成功經(jīng)驗——改革驅(qū)動力與未來改革機遇》專題報告。世行這一報告認為，中國近年來在“放管服”改革優(yōu)化營商環(huán)境領(lǐng)域取得了巨大成就。中國國家領(lǐng)導人高度重視，鼓勵地方先行先試，在建立改革協(xié)調(diào)機制、鼓勵市場主體參與、加強信息化技術(shù)應用、推動國際國內(nèi)改革經(jīng)驗雙向交流等方面創(chuàng)造了成功經(jīng)驗。

 

良好的營商環(huán)境離不開一套公正透明、行之有效的法律規(guī)范。在我國營商環(huán)境優(yōu)化的進程中，從中央到地方，相關(guān)立法也在近年迎來一個高潮。中國政法大學法治政府研究院近日在京發(fā)布的《法治政府藍皮書：中國法治政府發(fā)展報告（2019）》（以下簡稱《藍皮書》）顯示，我國優(yōu)化營商環(huán)境的相關(guān)立法呈現(xiàn)出從地方立法到中央立法、從分散立法到統(tǒng)一立法、以立法引領(lǐng)改革的體系特征，主要從營造公平有序的市場環(huán)境、提供高效便民的政務(wù)服務(wù)、加強公平公正的監(jiān)管執(zhí)法三個方面作出規(guī)范。

 

對于未來營商環(huán)境立法的完善方向，中國政法大學法學院教授成協(xié)中告訴《法治日報》記者，“為強化優(yōu)化營商環(huán)境的法治品性，需建立起統(tǒng)一的營商環(huán)境立法體系，以輔助性原則為基礎(chǔ)確立起政府與市場的適當邊界，以行政職責類型化調(diào)和政府多重角色，以政務(wù)誠信為引領(lǐng)推進社會信用體系建設(shè)。”

 

先地方后中央

 

近年來，中國以參與世界銀行全球營商環(huán)境評估為抓手，大力營造穩(wěn)定公平透明、可預期的營商環(huán)境，營商環(huán)境全球排名持續(xù)大幅提升，在2019年世行營商環(huán)境評估中位列第三十一位。連續(xù)兩年被世界銀行評選為全球營商環(huán)境改善幅度最大的10個經(jīng)濟體之一，被采信的改革數(shù)量位居全球前三，已成為全球主要經(jīng)濟體中營商環(huán)境改善幅度最大的經(jīng)濟體。

 

“法治是最好的營商環(huán)境。”近年來，我國優(yōu)化營商環(huán)境的立法蓬勃發(fā)展，成果豐碩。其中尤以2019年10月22日國務(wù)院出臺《優(yōu)化營商環(huán)境條例》（以下簡稱《條例》）最受關(guān)注?！稐l例》是我國首次從國家層面確立的優(yōu)化營商環(huán)境的基礎(chǔ)性行政法規(guī)，將實踐證明行之有效的改革舉措固定了下來，形成了具有普適性、指導性的法規(guī)制度。

 

地方立法中的諸多探索，都能在《條例》中找到，如負面清單制度、政務(wù)服務(wù)標準、優(yōu)化工程建設(shè)項目審批流程、規(guī)范行政審批中介服務(wù)、包容審慎監(jiān)管等。

 

據(jù)《藍皮書》觀察，截至2020年3月，我國共有10個省市出臺了關(guān)于營商環(huán)境的地方性法規(guī)，分別是河北省、遼陽市、陜西省、阜新市、黑龍江省、吉林省、廣東省、天津市、遼寧省、山西??；有3個省市出臺了關(guān)于營商環(huán)境的地方政府規(guī)章，分別是沈陽市、溫州市、安徽省。

 

《條例》總結(jié)了地方立法中的成功經(jīng)驗，又超脫于地方立法。在成協(xié)中看來，《條例》站在更高的層面作出了更原則、更全面的規(guī)定，如明確了“營商環(huán)境”的概念，確定了優(yōu)化營商環(huán)境的原則，對地方營商環(huán)境立法和制度實施提供了根本的指引。先地方后中央的路徑兼具科學性和可行性，地方的立法經(jīng)驗和改革實效可以為中央立法提供真實、客觀的本土實踐，準備不可或缺、難以復制的實施素材，從而確保中央立法的科學合理、成熟穩(wěn)定。

 

同時，我國營商環(huán)境立法還實現(xiàn)了從分散立法到統(tǒng)一立法的邏輯演進。在《條例》出臺前，我國國家層面的營商環(huán)境立法呈現(xiàn)出分散性與碎片化的形象，對諸多優(yōu)化營商環(huán)境的改革措施如證照分離、負面清單、“雙隨機已公開”等進行了專門立法。

 

優(yōu)化法治環(huán)境

 

目前來看，我國現(xiàn)有的優(yōu)化營商環(huán)境立法，大多從優(yōu)化市場環(huán)境、優(yōu)化政務(wù)服務(wù)、優(yōu)化法治環(huán)境三個方面對優(yōu)化營商環(huán)境的法治政府建設(shè)作出了相關(guān)規(guī)定，其中，優(yōu)化市場環(huán)境的核心是公平競爭，優(yōu)化政務(wù)環(huán)境的核心是高效便民，優(yōu)化法治環(huán)境的核心是依法行政。

 

《藍皮書》顯示，在營造公平有序的市場環(huán)境方面，立法一般涉及如下內(nèi)容：確保市場主體公平有序參與市場競爭，例如，確立負面清單和公共資源交易制度，避免了政府對市場主體的過度干預，推動政府采購透明化；確保政府誠實守信參與經(jīng)濟活動，政府要依法履行向市場主體依法作出的政策承諾以及依法訂立的各類合同；加強對市場主體合法權(quán)益的立法保障，通過建立公平競爭審查制度、法律法規(guī)定期清理及評估制度、行政立法的市場主體參與制度等，實現(xiàn)對市場主體合法權(quán)益的保護和對公平有序競爭市場環(huán)境的維護；強化對市場主體權(quán)益受損的法律救濟，如多元化糾紛解決制度及時有效化解各類糾紛，公共法律服務(wù)制度確保市場主體在權(quán)益受損時獲得充分的法律咨詢、法律援助等服務(wù)。

 

在提供高效便民的政務(wù)服務(wù)方面，立法則全面提升政務(wù)服務(wù)便利化水平，政務(wù)服務(wù)事項集中辦理、網(wǎng)上辦理從根本上改善群眾辦事難、辦事慢的情況，首問負責制、限時辦結(jié)制、一次性告知制、告知承諾制、容缺受理制等制度極大提高了政務(wù)服務(wù)水平和效能；深入推動政府信息公開和信息服務(wù)，提高了政府工作的透明度；不斷推進商事登記制度改革，規(guī)定證照分離、多證合一、一照一碼、企業(yè)登記全程電子化等制度，降低了市場準入門檻，便利了企業(yè)登記。

 

在加強公正規(guī)范的監(jiān)管執(zhí)法方面，建立守信聯(lián)合激勵和失信聯(lián)合懲戒制度；規(guī)范行政檢查行為，如“雙隨機一公開”、綜合行政執(zhí)法制度、年度檢查計劃制度等；規(guī)范行政處罰行為，如行政執(zhí)法自由裁量基準制度注重規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的行使，柔性執(zhí)法制度則強調(diào)行政處罰和教育的結(jié)合。

 

確立合理邊界

 

在成協(xié)中看來，近年來的營商環(huán)境立法提出的一系列法治化建設(shè)舉措，在一定程度上制約了政府的權(quán)力，營造了公平競爭的市場秩序，促進了經(jīng)濟的穩(wěn)定發(fā)展，但一些法律制度仍需要不斷完善。

 

《藍皮書》給出如下路徑建議：以統(tǒng)一和合法為核心完善營商環(huán)境立法體系，一方面要以《條例》為核心，對全國各地出臺的優(yōu)化營商環(huán)境的法規(guī)、規(guī)章和政策進行審查，避免立法規(guī)范之間的沖突；另一方面，立法機關(guān)需要以合法性原則為核心，加強對涉及市場準入、投資經(jīng)營等營商環(huán)境建設(shè)方面的法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件的評估，對與上位法不符、與社會經(jīng)濟發(fā)展不適應、與實踐所需不匹配的條文及時清理。

 

以輔助性原則為基礎(chǔ)確立政府與市場之間的合理邊界。“公共行政應保持避免自我膨脹和擴張侵蝕市場選擇領(lǐng)域的謙抑性，在涉及人體健康安全和環(huán)境保護、國家經(jīng)濟安全與穩(wěn)定的領(lǐng)域，應依據(jù)法律父愛主義對個人自由作出限制，但對那些市場能夠自主調(diào)節(jié)的、政府干預易產(chǎn)生設(shè)租尋租空間的，則應該在事后進行監(jiān)管，避免政府過早介入。”《藍皮書》說。

 

行政機關(guān)還要調(diào)和政府服務(wù)監(jiān)管者和政府服務(wù)提供者的角色沖突。政府既不能為了優(yōu)化服務(wù)便利人民群眾而隨意縮減審批條件或程序，放任更多不符合條件的市場主體涌入；也不能為了加強對市場的監(jiān)管而忽視對柔性手段的運用和服務(wù)職責的履行。

 

此外，政府還要以政務(wù)誠信來引領(lǐng)推進社會信用體系建設(shè)。“政務(wù)誠信在穩(wěn)定社會預期，提高政府的公信力、補強行政行為的合法性和正當性基礎(chǔ)、增強公民對行政行為的信服和遵從方面具有重要作用。”成協(xié)中說。