“十三五”期間法治政府建設全面深入推進

“利企便民”已內(nèi)化為依法行政重要理念

 

開欄語

 

“十三五”時期是全面建成小康社會的決勝階段。面對錯綜復雜的國內(nèi)外形勢、艱巨繁重的改革發(fā)展穩(wěn)定任務，特別是突發(fā)新冠肺炎疫情的嚴重沖擊，以習近平同志為核心的黨中央團結(jié)帶領(lǐng)全黨全國各族人民，頂風破浪、攻堅克難，勝利完成“十三五”規(guī)劃確定的主要目標和任務，即將如期全面建成小康社會，我國發(fā)展取得了歷史性成就，綜合實力、經(jīng)濟實力、科技實力、國際影響力躍上新臺階。

 

五年前，我們從厚厚的那一本“十三五”規(guī)劃綱要中發(fā)現(xiàn)，有關(guān)“法”的要素很多，它是高頻詞，是關(guān)鍵詞。如今，五年期即將結(jié)束，一系列變化讓我們?yōu)檫@五年來法治建設的成就感到欣喜：我們看到新時代全面依法治國邁出重大步伐，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系日趨完善，司法體制綜合配套改革不斷深入，為改革發(fā)展保駕護航作用更加凸顯。

 

法治日報從9月28日起，開設“聚焦‘十三五’成就”專欄，報道我國“十三五”期間所取得的改革成就，敬請關(guān)注。

 

□ 聚焦“十三五”成就

 

□ 法治日報全媒體記者 張維

 

五年一晃而過。

 

五年前，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱“十三五”規(guī)劃）發(fā)布時的那一句擲地有聲，即將落地成真：“法治政府基本建成”。

 

五年前，它被作為全面建成小康社會新的目標要求之一，被納入“十三五”時期經(jīng)濟社會發(fā)展的主要目標之中。其后，中共中央、國務院于2015年12月印發(fā)《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》(以下簡稱《綱要》)，這是第一次以黨中央的名義發(fā)布有關(guān)法治政府建設的綱領(lǐng)性文件，確立了法治政府建設的總藍圖、路線圖、施工圖。“制定一個和‘十三五’同步同期的法治規(guī)劃，新中國成立以來還是第一次。”中央黨校(國家行政學院)教授胡建淼今天在接受《法治日報》記者采訪時說。

 

而這個即將過去的五年，正是中國法治政府建設責任更緊、措施更實、步伐更快的五年，一系列看得見的變化與進步，讓我們對上述目標的實現(xiàn)充滿信心。

 

“五年來，我國法治政府建設有了更全面、更深入的推進。特別在堅持職權(quán)法定、職能轉(zhuǎn)變、放管服改革、減少行政執(zhí)法事項、程序正當、信息公開等方面，成效顯著。”胡建淼說。

 

政府服務意識提高

 

有效激發(fā)市場活力

 

這五年，“放管服”三管齊下，“利企便民”已內(nèi)化為各地各部門依法行政的重要理念。

 

9月11日，針對“山東山菱重工有限公司使用‘最優(yōu)’廣告用語”的違法行為，山東省濟寧市太白湖新區(qū)市場監(jiān)督管理局經(jīng)過審慎審查，認為應適用輕微違法行為免罰條款，作出了不予行政處罰的決定。

 

“如果沒有這份清單的實施，企業(yè)將面臨最低20萬元的行政處罰，免罰使我的企業(yè)避免了因較大數(shù)額罰款陷入資金鏈斷裂的危機，給予了企業(yè)糾錯的機會。”山東山菱重工有限公司法定代表人唐盼盼告訴《法治日報》記者。

 

近日，濟寧依法治市辦開展了為期一周的“免罰輕罰清單”實施情況專項督察，并組織了企業(yè)走訪調(diào)查活動，對清單實施效果進行評估。這里的清單即是山東省今年6月1日起實施的《輕微違法行為不予行政處罰和一般違法行為減輕行政處罰事項清單》。“清單實施僅三個月，濟寧市各級行政執(zhí)法部門已適用清單辦理不予處罰案件2655件，減輕處罰案件46件，2775家市場主體因此受益。”濟寧依法治市辦主任、司法局局長朱勇志介紹說。

 

這種“有溫度的執(zhí)法”不僅可以幫助企業(yè)渡過疫情難關(guān)，同時減少了執(zhí)法爭議，提高了執(zhí)法效率，提升了執(zhí)法效能，有利于優(yōu)化營商環(huán)境。其背后，是我國依法行政理念從注重“管”向注重“服”轉(zhuǎn)變的一個縮影，政府的出發(fā)點不是“管”，而是要便利企業(yè)和群眾。

 

為此，既要做好服務，也要勇于放權(quán)。習近平總書記指出，市場決定資源配置是市場經(jīng)濟的一般規(guī)律，市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是市場決定資源配置的經(jīng)濟。健全社會主義市場經(jīng)濟體制必須遵循這條規(guī)律，著力解決市場體系不完善、政府干預過多和監(jiān)管不到位問題。

 

這五年來，國務院相繼取消和下放了大量行政審批事項，全部取消非行政許可審批，資質(zhì)資格許可認定和評比達標表彰事項大幅減少。用政府的“減法”換取市場活力的“乘法”，讓市場主體的獲得感不斷增強。

 

根據(jù)國家市場監(jiān)管總局最近公布的數(shù)據(jù)，目前“證照分離”改革在18個自貿(mào)試驗區(qū)開展全覆蓋試點，全國29個省、自治區(qū)、直轄市和新疆生產(chǎn)建設兵團開通企業(yè)開辦“一網(wǎng)通辦”平臺，全國企業(yè)開辦時間壓縮到5個工作日以內(nèi)，企業(yè)注銷推行“一網(wǎng)通辦”。

 

隨著商事制度改革的持續(xù)推進，市場活力被有效激發(fā)——截至今年7月底，全國登記注冊市場主體總量達1.32億戶，其中企業(yè)4110.9萬戶，分別比去年年底增長6.7%和6.5%；今年1至7月，我國日均新增市場主體6.4萬戶，其中日均新增企業(yè)2.1萬戶，凈增1.1萬戶。國家市場監(jiān)管總局副局長唐軍透露，今年全國企業(yè)開辦時間將減到4個工作日以內(nèi)，有條件的地區(qū)還可以進一步壓減。

 

門檻降低了，監(jiān)管加強了。作為減輕企業(yè)負擔的新型監(jiān)管方式，“雙隨機、一公開”監(jiān)管是加快社會信用體系建設、創(chuàng)新事中事后監(jiān)管的重要內(nèi)容。國家市場監(jiān)管總局信用監(jiān)管司負責人劉琳說：“‘雙隨機、一公開’監(jiān)管推行以來，企業(yè)普遍感到政府部門的檢查次數(shù)明顯減少，檢查過程更規(guī)范了。”

 

老百姓也同樣從“放管服”改革中獲益，如證明事項的大量取消與推行證明事項告知承諾制。“從制度層面解決了群眾辦事難、辦事慢、多頭跑、來回跑等問題，切實減少了‘奇葩’證明、循環(huán)證明、重復證明，方便了群眾和企業(yè)辦事、改善了營商環(huán)境、提高了政府服務能力。”司法部有關(guān)負責人說。

 

2018年9月，司法部在中國法律服務網(wǎng)上正式開通“群眾批評——證明事項清理投訴監(jiān)督平臺”。平臺開通當月，共收到群眾反映證明事項有關(guān)問題865件。而到2019年11月，這類投訴已減少至15件。

 

政府職能更加科學

 

督察加壓示范鼓勁

 

這五年，政府職能更加科學，領(lǐng)導干部負起法治政府建設更大責任，法治政府建設的推進路徑更加明晰。

 

習近平總書記指出，各級政府必須堅持在黨的領(lǐng)導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。其后出臺的《綱要》也明確到2020年要基本建成職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

 

2018年3月，中共中央印發(fā)《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》。這一方案著眼于轉(zhuǎn)變政府職能，堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端，圍繞推動高質(zhì)量發(fā)展，建設現(xiàn)代化經(jīng)濟體系，著力推進重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責明確、依法行政的政府治理體系，提高政府執(zhí)行力，建設人民滿意的服務型政府。

 

中國政法大學校長、中國法學會行政法學研究會會長馬懷德教授說：“這次機構(gòu)改革是改革開放以來規(guī)模最大、范圍最廣、利益調(diào)整最為深刻的一次，旨在通過機構(gòu)設置優(yōu)化職能配置，搭建起系統(tǒng)完備、科學規(guī)范、運行高效的黨和國家機構(gòu)職能體系。”

 

其中，中央依法治國辦成立后，把推動法治政府建設作為一個重要任務來謀劃和部署。

 

作為關(guān)鍵少數(shù)的黨政主要負責人，也在這五年間被賦予重要職責，若有失職必然受到嚴厲追責。中辦、國辦印發(fā)的《黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責規(guī)定》，對黨政主要負責人抓法治建設的第一責任提出了明確要求。

 

“只有各級領(lǐng)導干部這個‘關(guān)鍵少數(shù)’以實際行動帶頭尊法學法守法用法，才能營造辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的良好法治氛圍，也才能在全社會形成崇尚法治的風氣。”馬懷德說。

 

多地都在“關(guān)鍵少數(shù)”上下功夫。例如，甘肅研究制定了《甘肅省法治政府建設重大責任事項約談和掛牌督辦試行辦法》《甘肅省法治政府建設重大違法行政問題線索調(diào)查核實轉(zhuǎn)交試行辦法》。每季度分別對14個市州、蘭州新區(qū)，183個省直部門和省屬事業(yè)單位進行日?？己?，年末進行年度考核，考核結(jié)果列入省管領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部實績考核評價體系。山西省委、省政府將黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人職責情況列入省級督察計劃，省委依法治省辦2018年、2019年連續(xù)兩年對11個市的市委書記、市長履職情況進行全覆蓋實地督察，對省直機關(guān)進行書面督察。堅持主要領(lǐng)導掛帥，嚴格落實法治政府建設“一把手”責任，建立健全法治政府建設工作機制，確保各項任務有序推進。

 

一方面要督察，一方面要激勵，而這也正是司法部積極探索推進法治政府建設行之有效的方式和途徑的表現(xiàn)：抓住法治政府建設督察和示范創(chuàng)建兩個關(guān)鍵，抓重點帶一般，抓要害求突破，努力推動開啟法治政府建設新局面。建立健全“兩手抓”的推進機制，督察重在壓實主體責任，自上而下傳導外部壓力；示范創(chuàng)建重在樹立標桿，自下而上激發(fā)內(nèi)生動力，共同形成推進法治政府建設的有效合力，目前第一批（64個）全國法治政府建設示范地區(qū)和項目名單已經(jīng)公布。

 

各個環(huán)節(jié)成效顯著

 

“十四五”期間固根基

 

這五年，立法、執(zhí)法、復議等法治政府建設的具體環(huán)節(jié)取得長足進步，可謂亮點紛呈。

 

習近平總書記非常重視立法工作，提出全面依法治國首先要有法可依，堅持立法先行，發(fā)揮立法引領(lǐng)和推動作用；實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應改革發(fā)展需要；完善科學立法、民主立法機制，抓住提高立法質(zhì)量這個關(guān)鍵，使社會主義法治成為良法善治。

 

這五年來，行政立法圍繞中心、服務大局，深入推進科學立法、民主立法、依法立法，在重點領(lǐng)域立法取得突破性進展。包括外商投資法實施條例、食品安全法實施條例、個人所得稅法實施條例、《優(yōu)化營商環(huán)境條例》《重大行政決策程序暫行條例》《保障農(nóng)民工工資支付條例》《快遞暫行條例》《醫(yī)療糾紛預防和處理條例》的或立或修，在保障民生、促進經(jīng)濟發(fā)展等方面發(fā)揮了重要作用。

 

執(zhí)法方面，全面推行行政執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、重大執(zhí)法決定法制審核“三項制度”，推進嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法，使得執(zhí)法和執(zhí)法不作為等突出問題得到有效遏制，對于大力提升行政執(zhí)法的能力和水平，促進依法行政，推進法治政府的建設，具有重大意義。

 

行政復議“零收費”“零門檻”“高效、便民”的制度優(yōu)勢得到有效發(fā)揮，取得了積極成效，行政復議在矛盾糾紛多元化解決機制中日益發(fā)揮出化解行政爭議的重要作用。

 

行政應訴工作日益受到重視，各地各部門均發(fā)文對加強行政應訴工作提出細化要求，舉辦應訴業(yè)務培訓班、研討班，政府及其部門負責人出庭應訴能力明顯增強，典型案例日益增多，形成示范帶動作用。在這個五年間，多個省部級領(lǐng)導愿意走上行政訴訟被告席出庭應訴。

 

此外，為確保行政行為的合法性，重大行政決策的合法性審查制度普遍建立。各級政府日益重視法制審核把關(guān)，尤其在《重大行政決策程序暫行條例》實施后，積極效應普遍顯現(xiàn)。

 

法律顧問制度也是行政行為合法性的重要保障。省市縣三級政府法律顧問制度普遍建立，部分縣級以上政府工作部門配備了專職或兼職法律顧問，并制定工作規(guī)則和考核辦法，完善法律顧問日常管理和考核機制，充分發(fā)揮政府法律顧問的咨詢論證、審核把關(guān)作用。

 

下一步，法治政府建設應如何走？胡建淼認為，現(xiàn)在的問題是“上面熱、下面冷”。一些地方政府還沒有學會依法治理，運動式執(zhí)法還有一定的普遍性。誠信原則、信賴利益保護原則、法不溯及既往原則等堅持得不夠。特別是違反承諾，新官不理舊賬現(xiàn)象還比較突出。“在‘十四五’規(guī)劃期間，法治政府建設工作也要固根基、揚優(yōu)勢、補短板、強弱項”。