終本案件管理的現(xiàn)狀檢視和完善路徑

姚振忠

《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)民事訴訟法〉的解釋》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《民訴法解釋》）設(shè)立的終結(jié)本次執(zhí)行程序（以下簡(jiǎn)稱(chēng)終本）制度，通過(guò)對(duì)執(zhí)行難和執(zhí)行不能的有效區(qū)分，在制度層面為大量無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件預(yù)留出口，對(duì)集中有限司法資源、實(shí)現(xiàn)執(zhí)行程序良性運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。然而，隨著法院執(zhí)行工作人案矛盾的突出，終本案件的管理出現(xiàn)了一些問(wèn)題，如違規(guī)終本、隨意終本及終本率過(guò)高等，在一定程度上影響了人民法院執(zhí)行工作的公信力，有必要予以檢視并完善。

一、現(xiàn)狀檢視：終本案件管理存在的一些問(wèn)題

1.制度虛置較為普遍。最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于執(zhí)行案件立案、結(jié)案若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《立案結(jié)案意見(jiàn)》）《關(guān)于嚴(yán)格規(guī)范終結(jié)本次執(zhí)行程序的規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《終本規(guī)定》）后，各地法院也出臺(tái)了一些相應(yīng)的制度。然而，筆者通過(guò)比較發(fā)現(xiàn)，這些制度中有些條文沒(méi)有考慮各地實(shí)際情況量身定制，而是照抄照搬上級(jí)或其他法院規(guī)定，實(shí)際操作過(guò)程中也未執(zhí)行。比如，有的法院將《終本規(guī)定》中財(cái)產(chǎn)不能處置的兩種情形（即：車(chē)輛、船舶等未實(shí)際扣押和財(cái)產(chǎn)處置失敗且申請(qǐng)執(zhí)行人不愿以物抵債）規(guī)定在文件中，但其作出的終本裁定中載明不能處置的理由為“不動(dòng)產(chǎn)為集體土地房地產(chǎn)不能處置”。

2.終本占結(jié)案數(shù)比例居高不下。終本制度打破了傳統(tǒng)意義上執(zhí)行終結(jié)的含義，其目的在于服務(wù)司法實(shí)踐，解決案件長(zhǎng)期滯留問(wèn)題。作為執(zhí)行案件的結(jié)案方式，終本制度對(duì)緩解執(zhí)行時(shí)限壓力具有重要作用。但終本占結(jié)案數(shù)比例持續(xù)較高，也反映出終本適用過(guò)程中存在擴(kuò)大、隨意的現(xiàn)象。

3.管理規(guī)范化程度不高。隨著時(shí)間的推移，終本案件數(shù)量會(huì)與日俱增。如何有效管理好數(shù)量龐大的終本案件，是每個(gè)法院面臨的重大課題。雖然《立案結(jié)案意見(jiàn)》要求對(duì)終本案件進(jìn)行單獨(dú)管理，但通過(guò)筆者的調(diào)研情況看，有些法院并未落實(shí)這一要求，仍將其與其他執(zhí)行案件混同管理，或者繼續(xù)積壓在原承辦人手中。對(duì)已終本案件管理不到位、不規(guī)范，缺少完善的配套監(jiān)督機(jī)制，就容易出現(xiàn)終本案件質(zhì)量不高、終本程序與恢復(fù)執(zhí)行程序間未達(dá)到良性運(yùn)轉(zhuǎn)及執(zhí)行信訪頻發(fā)等問(wèn)題。

二、追根溯源：影響終本案件管理的多重因素

（一）主觀因素：對(duì)終本制度的價(jià)值屬性理解不到位

1.執(zhí)行法官層面。終本制度的設(shè)計(jì)在于將無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件暫時(shí)退出執(zhí)行程序，防止執(zhí)行不能案件無(wú)謂消耗執(zhí)行資源、給債權(quán)人造成心理誤判，進(jìn)而將有限執(zhí)行資源整合到有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件上，實(shí)現(xiàn)整體執(zhí)行效能的最大化。現(xiàn)實(shí)中，有些執(zhí)行法官錯(cuò)誤地認(rèn)為終本制度的存在價(jià)值僅在于滿(mǎn)足時(shí)限的需要，未充分理解和認(rèn)可終本制度作為一種重要的執(zhí)行結(jié)案方式的必要性，也未正確把握這種結(jié)案方式與其他結(jié)案方式的不同，導(dǎo)致在落實(shí)上級(jí)法院關(guān)于規(guī)范終本適用的相關(guān)規(guī)定時(shí)隨意變通。

2.當(dāng)事人層面。終本制度明確了本該由債權(quán)人承擔(dān)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)向債權(quán)人合理回歸，能夠促使全社會(huì)進(jìn)一步提高風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，使所有市場(chǎng)參與者更加主動(dòng)、更加有效預(yù)防和控制風(fēng)險(xiǎn)。然而，司法實(shí)踐中，終本制度經(jīng)常得不到申請(qǐng)執(zhí)行人的認(rèn)同。在無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件中，相當(dāng)一部分申請(qǐng)執(zhí)行人不理解法院為何在沒(méi)有執(zhí)行完畢且未實(shí)現(xiàn)其勝訴權(quán)益的情況下建議適用終本？自己的勝訴權(quán)益到底能否實(shí)現(xiàn)？這些疑問(wèn)與困惑，演化為不理解、不信任，使得終本的適用受到質(zhì)疑。

（二）制度因素：涉終本案件管理相關(guān)規(guī)定的落實(shí)困境

1.查控手段的有限性，導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)發(fā)現(xiàn)“難”。網(wǎng)絡(luò)執(zhí)行查控系統(tǒng)的建立極大提升了執(zhí)行效率、豐富了查控方式。然而，對(duì)于以他人名義登記的不動(dòng)產(chǎn)、異地不動(dòng)產(chǎn)及公司法人存在的隱名投資和代持股現(xiàn)象等情形，查控方式仍然有限。此外，查控系統(tǒng)不完善、協(xié)助執(zhí)行單位消極應(yīng)對(duì)等因素，也增加了財(cái)產(chǎn)發(fā)現(xiàn)的難度。

2.終本結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)不細(xì)，導(dǎo)致終本適用率“高”。按照《終本規(guī)定》，對(duì)適用終本的要件認(rèn)定受執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)、執(zhí)行環(huán)境、執(zhí)行資源、法律制度、信用體系等因素的影響，呈現(xiàn)主觀化特征，在實(shí)踐中存在隨意適用、濫用的現(xiàn)象。從筆者對(duì)轄區(qū)法院終本案件的調(diào)研來(lái)看，因《終本規(guī)定》中對(duì)無(wú)可供執(zhí)行財(cái)產(chǎn)及有財(cái)產(chǎn)不能處置的情形規(guī)定不夠明確具體，導(dǎo)致出現(xiàn)有的執(zhí)行法院及執(zhí)行法官擴(kuò)大適用終本現(xiàn)象。

3.恢復(fù)執(zhí)行操作性不強(qiáng)，導(dǎo)致涉執(zhí)信訪案“多”?！睹裨V法解釋》第五百一十七條和《終本規(guī)定》第九條確立了依當(dāng)事人申請(qǐng)及法院依職權(quán)恢復(fù)執(zhí)行的兩種情形。但總體來(lái)看，具體恢復(fù)執(zhí)行的情形仍不明確，一些當(dāng)事人關(guān)心的問(wèn)題規(guī)定不詳盡，比如，發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)范圍不夠統(tǒng)一，法院對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人的反饋機(jī)制不夠具體等，這也是涉終本案件信訪情況頻發(fā)的原因之一。

（三）環(huán)境因素：法院內(nèi)部管理對(duì)終本案件管理的制約

1.指標(biāo)考核不靈活，對(duì)終本案件掌控較弱。統(tǒng)計(jì)的意義在于為決策機(jī)構(gòu)和學(xué)者提供研究素材，發(fā)現(xiàn)方向偏差，調(diào)整治理效果，而不能僅僅作為考核和獎(jiǎng)懲的依據(jù)。當(dāng)前，法院系統(tǒng)內(nèi)部過(guò)度關(guān)注執(zhí)行指標(biāo)考核，且多數(shù)指標(biāo)與首次執(zhí)行案件相關(guān)，并未過(guò)多涉及終本案件。在此情形下，下級(jí)法院不得不在現(xiàn)有司法資源的約束下，采取選擇性執(zhí)行策略，投入更多資源應(yīng)對(duì)執(zhí)行業(yè)績(jī)考核，對(duì)終本案件的關(guān)注、監(jiān)管與評(píng)查不到位，一定程度上減弱了對(duì)終本案件的掌控力度。

2.執(zhí)行案件持續(xù)增多，人案矛盾突出。根據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)來(lái)看，2017年至2021年間，每年執(zhí)行案件總量總體呈現(xiàn)上升趨勢(shì)。新案不斷涌入、舊案持續(xù)沉積，加之相較于審判工作，執(zhí)行人員配置相對(duì)不足，人案矛盾帶來(lái)的壓力不斷增長(zhǎng)。面對(duì)日益繁重的執(zhí)行工作，執(zhí)行案件承辦人對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)學(xué)習(xí)投入的精力不足，對(duì)執(zhí)行案件預(yù)判、分析和進(jìn)程的整體把握不夠，也是案件臨近執(zhí)限時(shí)承辦人更傾向于選擇終本的原因之一。

三、完善路徑：關(guān)于加強(qiáng)終本案件管理的幾點(diǎn)建議

（一）堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，從嚴(yán)把握終本制度適用

1.嚴(yán)格規(guī)范終本適用條件。進(jìn)一步細(xì)化“有財(cái)產(chǎn)不能處置”情形，對(duì)輪候查封財(cái)產(chǎn)、瑕疵財(cái)產(chǎn)、雙方當(dāng)事人達(dá)成和解、申請(qǐng)執(zhí)行人不要求處置等情況予以明確，提高終本程序的可操作性。對(duì)照終本適用條件逐條從嚴(yán)審核無(wú)財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行案件、有財(cái)產(chǎn)不能處置案件的結(jié)案標(biāo)準(zhǔn)，確保做到“已窮盡財(cái)產(chǎn)調(diào)查措施”，完全符合“發(fā)現(xiàn)的財(cái)產(chǎn)不能處置”條件。充分發(fā)揮律師調(diào)查令制度的優(yōu)勢(shì)，賦予申請(qǐng)執(zhí)行人更多的調(diào)查被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)的手段，增強(qiáng)申請(qǐng)執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)調(diào)查的能力。

2.嚴(yán)格規(guī)范恢復(fù)執(zhí)行條件。進(jìn)一步明確恢復(fù)執(zhí)行的情形，比如，申請(qǐng)執(zhí)行人申請(qǐng)恢復(fù)執(zhí)行的事由可細(xì)化為：終本案件結(jié)案后，又發(fā)現(xiàn)被執(zhí)行人有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行，及發(fā)生變更或追加被執(zhí)行人的等；法院依職權(quán)恢復(fù)執(zhí)行的事由可細(xì)化為：通過(guò)網(wǎng)絡(luò)查控系統(tǒng)查詢(xún)到被執(zhí)行人有可供執(zhí)行的財(cái)產(chǎn)，若該財(cái)產(chǎn)為存款，金額應(yīng)達(dá)到執(zhí)行標(biāo)的額的10%以上等。建立線(xiàn)索核查快速反應(yīng)機(jī)制，對(duì)申請(qǐng)執(zhí)行人提供的線(xiàn)索及時(shí)核查、提前評(píng)估，防止錯(cuò)過(guò)恢復(fù)執(zhí)行時(shí)機(jī)。

（二）注重規(guī)范引領(lǐng)，提高終本工作效率

1.制度重塑：采用“單獨(dú)+集中”管理模式。全面貫徹落實(shí)《立案結(jié)案意見(jiàn)》《終本規(guī)定》中關(guān)于終本案件單獨(dú)管理、定期查詢(xún)財(cái)產(chǎn)的相關(guān)規(guī)定，設(shè)立專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)，配備專(zhuān)門(mén)團(tuán)隊(duì)，制定終本案件管理章程，明確職能、目標(biāo)及責(zé)任。建立終本案件被執(zhí)行人集中公示制度，對(duì)其身份信息、終本理由、申請(qǐng)執(zhí)行標(biāo)的、履行情況等內(nèi)容進(jìn)行集中公示，加大對(duì)被執(zhí)行人的督促履行力度。按照“準(zhǔn)確、連續(xù)、完整、清晰”的要求，建立終本案件卷宗標(biāo)準(zhǔn)，詳細(xì)載明財(cái)產(chǎn)調(diào)查的具體過(guò)程和結(jié)果、與當(dāng)事人溝通及向當(dāng)事人反饋等情況，提升終本案件辦理質(zhì)量和效果。

2.數(shù)智賦能：構(gòu)建可視化管理平臺(tái)。以數(shù)字化為牽引，依托智慧執(zhí)行系統(tǒng)，開(kāi)發(fā)終本案件可視化管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)與執(zhí)行系統(tǒng)的自動(dòng)對(duì)接，案件終本后的自動(dòng)導(dǎo)入，打造終本案件集中管理庫(kù)存模式。建立當(dāng)事人在線(xiàn)申請(qǐng)機(jī)制，根據(jù)被執(zhí)行人人身下落類(lèi)、工資存款類(lèi)、車(chē)輛類(lèi)、不動(dòng)產(chǎn)類(lèi)、證券股權(quán)類(lèi)等類(lèi)別引導(dǎo)申請(qǐng)執(zhí)行人提供具體財(cái)產(chǎn)線(xiàn)索，進(jìn)一步提高財(cái)產(chǎn)線(xiàn)索精準(zhǔn)度。充分挖掘各相關(guān)部門(mén)現(xiàn)有數(shù)據(jù)平臺(tái)的潛力，貫通法院與各相關(guān)部門(mén)數(shù)據(jù)平臺(tái)，將查、控、處各環(huán)節(jié)在線(xiàn)上聯(lián)通，實(shí)現(xiàn)任務(wù)發(fā)起與反饋都在線(xiàn)上進(jìn)行，最大限度降低線(xiàn)下時(shí)間成本，用最少的時(shí)間完成域內(nèi)各部門(mén)配合事項(xiàng)，提高終本案件財(cái)產(chǎn)查詢(xún)效率。

（三）優(yōu)化外部環(huán)境，加強(qiáng)配套制度建設(shè)

1.引入公證機(jī)關(guān)參與終本案件辦理。貫徹落實(shí)最高人民法院、司法部印發(fā)的《關(guān)于開(kāi)展公證參與人民法院司法輔助事務(wù)試點(diǎn)工作的通知》，將公證制度引入到終本案件中，建立終本案件公證團(tuán)隊(duì)，開(kāi)展查控核實(shí)被執(zhí)行人財(cái)產(chǎn)情況、審核終本的適用條件是否符合相關(guān)規(guī)定、法院采取的執(zhí)行措施是否合法等工作，并出具調(diào)查報(bào)告。因公證本身具有中立、令人信服的證明功能及司法輔助功能等特點(diǎn)，將其嵌入終本案件中，可較好地確保案件辦理更顯公平、公正。

2.完善質(zhì)效指標(biāo)考核機(jī)制。在中級(jí)、基層法院考核中突出對(duì)終本率、終本合格率、財(cái)產(chǎn)查詢(xún)率的考核，對(duì)終本案件不合格的法院要通報(bào)問(wèn)責(zé)，考核扣分。在執(zhí)行法官考評(píng)體系中突出終本案件辦理質(zhì)量的考核，嚴(yán)格落實(shí)評(píng)查結(jié)果運(yùn)用，將案件質(zhì)量評(píng)查結(jié)果同步納入法官業(yè)績(jī)檔案，作為法官退額、考核、遴選、晉升獎(jiǎng)勵(lì)及問(wèn)責(zé)懲戒的重要依據(jù)。根據(jù)員額法官退出相關(guān)規(guī)定，全面落實(shí)錯(cuò)案追究制度，倒逼辦案質(zhì)量提升。

（作者單位：浙江省衢州市中級(jí)人民法院）