四川省成都市中級人民法院副院長 蔣 敏

 

不同國家對于司法審查制度規(guī)定的內(nèi)涵和外延不同，通說認為，我國行政訴訟制度本質(zhì)上為司法審查制度，即在行政訴訟中，人民法院通過行使司法權(quán)對行政機關(guān)行使的行政權(quán)進行全面審查。實踐中，司法權(quán)應(yīng)當如何審查和監(jiān)督行政權(quán)，其審查維度和范圍應(yīng)當如何正確把握，在理論和實務(wù)界一度存在認識分歧，需要進一步厘清。

 

一、司法權(quán)與行政權(quán)關(guān)系辨析

 

司法權(quán)和行政權(quán)作為國家權(quán)力的重要組成部分，其運行模式截然不同。在行政訴訟領(lǐng)域，司法權(quán)是指司法機關(guān)行使審判、監(jiān)督法律的權(quán)力，其本質(zhì)為判斷權(quán)，以追求案件的公平正義為己任，這就要求司法權(quán)對行政權(quán)的行使進行判斷，以對人民權(quán)利進行捍衛(wèi)，對法律進行守護；而行政權(quán)是指行政機關(guān)執(zhí)行法律規(guī)范、實施行政管理活動的權(quán)力，其本質(zhì)為管理權(quán)，以實現(xiàn)更好地管理社會公共事務(wù)為目標。行政權(quán)為了更好、更快、更有效的實現(xiàn)其社會管理目標，需要更多的自由裁量權(quán)和更大的彈性空間，這也是現(xiàn)代國家的內(nèi)在要求和行政權(quán)應(yīng)對各種突發(fā)事件的必然要求。由此，司法權(quán)的制約性與行政權(quán)的自由裁量性之間必然會出現(xiàn)一定的矛盾和沖突。

 

對于司法權(quán)與行政權(quán)矛盾沖突的平衡點及二者之間的關(guān)系，相關(guān)法律鮮有提及，可從立法精神和行政訴訟法的歷史沿革進行分析。對比1990年和2015年新舊行政訴訟法第一條規(guī)定可知，舊法規(guī)定司法權(quán)既“維護”行政權(quán)又“監(jiān)督”行政權(quán)，同時“維護”一詞置于“監(jiān)督”之前；而新法則對司法權(quán)的定位進行了修正，刪除了“維護”一詞，主要定位于“監(jiān)督”，明確了司法權(quán)與行政權(quán)監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。這一定位與中央政法工作會議對刑事、民事、行政三大審判分別具有“權(quán)利救濟”“定分止爭”“制約公權(quán)”的功能定位完全吻合。

 

二、事實問題與法律問題的司法審查分析

 

通說認為，行政權(quán)的行使主要分為兩部分：事實問題的認定與法律問題的認定。事實問題主要是指對相關(guān)案情進行分析所產(chǎn)生的問題，包括整個案件所涉及的相關(guān)事件、行為以及行為人等，也就是裁判文書的“本院審理查明”部分涉及的問題；法律問題是指在事實認定的基礎(chǔ)上，通過對法律關(guān)系進行分析并適用相關(guān)法律規(guī)定作出決定和評價的相關(guān)問題，也就是裁判文書的“本院認為”部分涉及的問題。德國學者卡爾·拉倫茨認為，如果只是提出特定事實是否存在的問題，而該特定事實又是以日常用語來描述，屬于事實問題；如果只能通過法律秩序，特別是類型的歸屬、衡量不同的觀點以及在具體化的標準界定范圍內(nèi)通過法律評價，才能確定其特殊意義內(nèi)涵的事件，屬于法律問題。質(zhì)言之，一般認為需判斷“是”與“否”的問題屬于事實問題，需判斷“對”與“錯”的問題屬于法律問題。

 

對于行政權(quán)的法律認定問題，司法權(quán)應(yīng)當進行全面司法審查，對此并無爭議；對于事實認定問題，特別是針對專業(yè)領(lǐng)域作出行政處罰等行為的事實認定，是否應(yīng)當進行司法審查存在認識分歧。有觀點認為，此類問題大多是行政機關(guān)自由裁量的結(jié)果，可以看作是司法權(quán)判斷行政權(quán)事實認定是否具有合理性的問題，而司法權(quán)應(yīng)當對行政行為的合法性進行審查，不應(yīng)當對行政行為的合理性進行審查，因此，司法權(quán)不應(yīng)當對事實認定問題進行司法審查。該觀點存在認識偏頗，具有片面性。首先，不能簡單將事實問題等同于合理性問題。其次，2015年修改后的行政訴訟法第一條增加了“解決行政爭議”的表述，而審查行政行為合理性是解決行政爭議的應(yīng)有之義。同時，行政訴訟法第七十條在規(guī)定人民法院判決撤銷或者部分撤銷行政行為時，除保留舊法規(guī)定的“濫用職權(quán)”標準外，增加了“明顯不當”標準，而前述標準正是法院審查行政裁量行為是否合理的標準。第三，由于事實問題和法律問題往往相互交織、不易區(qū)分，實踐中難以準確判斷。第四，從行政訴訟對行政行為全面審查和監(jiān)督的功能定位，以及行政權(quán)、司法權(quán)的本質(zhì)屬性和權(quán)力分工來看，事實認定問題應(yīng)當納入司法審查范圍。

 

三、專業(yè)領(lǐng)域行政行為司法審查解析

 

對于事實問題特別是專業(yè)領(lǐng)域作出行政處罰等行為的事實認定問題，與普通領(lǐng)域相比存在特殊性，司法審查的維度和審查方式往往難以把握，因此，前述問題一度成為此類案件司法審查的難點。以行政機關(guān)認定被投訴商品的包裝、裝潢構(gòu)成近似、造成混淆進而作出行政處罰類案件為例，對于包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆的認定，屬于事實問題。對于該事實問題，司法權(quán)應(yīng)當如何審查，存在兩種觀點。一種觀點認為，該問題涉及的專業(yè)性較強，對其認定需要具有豐富的行政工作經(jīng)驗和專業(yè)知識，司法審查應(yīng)當充分尊重行政機關(guān)專業(yè)人員的專業(yè)判斷。另一種觀點認為，該問題雖然屬于專業(yè)領(lǐng)域問題，但對于該問題“是”與“否”的判斷直接關(guān)系到司法權(quán)對行政處罰行為“對”與“錯”的判斷，因此，對于該問題的認識與把握需要全面審查并準確判斷。前述第一種觀點將專業(yè)領(lǐng)域行政處罰行為的司法審查權(quán)讓渡于行政權(quán)，其認識根源主要停留于行政訴訟法修改之前司法權(quán)對行政權(quán)優(yōu)先進行“維護”的功能定位上，第二種觀點準確把握了修改后行政訴訟法的功能定位，更具合法性和合理性。

 

如前所述，對于專業(yè)領(lǐng)域行政處罰案件的具體審查方式，應(yīng)當嚴格依法進行，著重審查其舉證責任。由于行政領(lǐng)域涉及的法律規(guī)定廣泛，部分規(guī)定較為原則甚至缺失，因此，對于此類案件的司法審查，需結(jié)合法律和司法解釋的規(guī)定、法理以及最高人民法院指導性案例等精神，條分縷析、準確判斷。仍以商品包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆的認定為例，此類問題的判斷主體并非行政人員，根據(jù)《中華人民共和國反不正當競爭法》第六條第一項、最高人民法院《關(guān)于審理不正當競爭民事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》第四條第一款的規(guī)定，判斷主體應(yīng)為“購買者”或者“相關(guān)公眾”。因此，司法權(quán)在對行政權(quán)進行司法審查的過程中，應(yīng)當著重審查行政機關(guān)作出行政處罰行為的證據(jù)是否充分，特別是據(jù)以作出構(gòu)成近似、造成混淆事實認定的判斷方法和判斷標準是否適當，而不是代替行政機關(guān)直接作出判斷。對于判斷方法，判斷商品的包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆主要有隔離比對法、社會調(diào)查法等，其中隔離比對法是指在比對對象進行隔離的狀態(tài)下，對包裝、裝潢的主要部分和整體印象進行全面比對，以一般購買者施以普通注意力是否發(fā)生誤認作為標準等進行綜合認定。對于社會調(diào)查法，實踐中被廣泛采用，即行政機關(guān)或者委托消協(xié)等社會組織設(shè)計若干問題、采取隨機方式對“購買者”或者“相關(guān)公眾”開展問卷調(diào)查。對于判斷標準，根據(jù)《中華人民共和國反不正當競爭法》、最高人民法院《關(guān)于審理不正當競爭民事案件應(yīng)用法律若干問題的解釋》和最高人民法院發(fā)布的第47號指導性案例的相關(guān)規(guī)定和裁判規(guī)則，判斷包裝、裝潢是否構(gòu)成近似、造成混淆的標準，應(yīng)當是“已經(jīng)”使購買者誤認為是該商品或者“足以”造成和他人商品相混淆。由此可知，雖同屬知識產(chǎn)權(quán)領(lǐng)域，但包裝、裝潢與商標是否構(gòu)成近似、造成混淆的判斷標準明顯不同。根據(jù)《中華人民共和國商標法》第五十七條的規(guī)定，商標是否構(gòu)成近似、造成混淆的判斷標準系“可能”導致混淆或者“容易”導致混淆，而非“已經(jīng)”混淆或者“足以”混淆。這是因為，商標實行嚴格的注冊制度，其保護強度和力度更大，而包裝、裝潢是否近似的判斷標準相對商標而言門檻更高，需達到使“購買者”或者“相關(guān)公眾”“已經(jīng)”混淆或者“足以”混淆的程度，才能認定為構(gòu)成近似、造成混淆。對于經(jīng)審查認為行政處罰行為事實清楚、證據(jù)充分的，應(yīng)當判決駁回當事人的訴訟請求；對于行政機關(guān)據(jù)以作出行政處罰行為的主要證據(jù)不足的，司法權(quán)不能代替行政權(quán)收集證據(jù)或者作出行政行為，而應(yīng)當判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決行政機關(guān)重新作出行政行為。

 

總之，司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督應(yīng)當做到不缺位、不越位，這就要求，在涉及專業(yè)性較強的知識產(chǎn)權(quán)等行政管理領(lǐng)域，司法權(quán)與行政權(quán)應(yīng)當各司其職、各負其責。一方面，司法權(quán)應(yīng)當全面審查事實問題和法律問題；另一方面，對于行政機關(guān)對事實問題的專業(yè)判斷，應(yīng)當依法審查，著重通過審查其舉證責任等方式對其行政行為作出準確判斷。

 

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