□ 苗生明 （最高人民檢察院第一檢察廳廳長(zhǎng)、法學(xué)博士）

 

一、新時(shí)代檢察權(quán)的定位

 

我國(guó)檢察機(jī)關(guān)在國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中具有重要地位，檢察改革在根本上受到憲法制度的規(guī)制，這要求在國(guó)家政治體制的總體格局中把握檢察權(quán)的定位，找準(zhǔn)檢察權(quán)新的歷史定位和時(shí)代坐標(biāo)。

 

（一）以代表公共利益為職責(zé)使命。新時(shí)代，我國(guó)社會(huì)主要矛盾、社會(huì)利益格局發(fā)生了深刻調(diào)整，呈現(xiàn)利益主體多元化、利益關(guān)系復(fù)雜化等特點(diǎn)，這意味著檢察機(jī)關(guān)所面臨的形勢(shì)和任務(wù)也要發(fā)生根本性變化。黨和國(guó)家賦予檢察機(jī)關(guān)以代表和維護(hù)公共利益的職責(zé)使命，就是希望其超越個(gè)體利益、部門利益、地方利益的束縛，將公共利益作為反映、整合各種利益訴求的基礎(chǔ)，保持社會(huì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定和發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)的各項(xiàng)職權(quán)均與公共利益密切相關(guān)?，F(xiàn)代檢察制度源自刑事訴訟中的“控審分離”，自誕生之日起就體現(xiàn)了代表公共利益的特質(zhì)。檢察機(jī)關(guān)對(duì)每一起刑事案件作出決定時(shí)，都必須客觀、審慎地以公共利益作為考量標(biāo)準(zhǔn)，以實(shí)現(xiàn)其對(duì)法益、尤其是公益的保護(hù)作用。新時(shí)代背景下，公共利益的內(nèi)涵日趨豐富，由傳統(tǒng)的人身、財(cái)產(chǎn)等物質(zhì)性利益，發(fā)展到包括價(jià)值觀、安全感、社會(huì)秩序在內(nèi)的非物質(zhì)性利益，對(duì)檢察權(quán)的行使提出了更高要求。修改后的《民事訴訟法》和《行政訴訟法》賦予檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟等新型職權(quán)，就是為了滿足公共利益廣泛性、多樣性的需要，可以說(shuō)迫切需要保護(hù)的公共利益在哪里，檢察權(quán)也要隨之跟上。 

 

（二）以司法權(quán)與監(jiān)督權(quán)的交互融合為基本屬性。在我國(guó)，國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中，法律監(jiān)督權(quán)的含義就是司法權(quán)和監(jiān)督權(quán)的交互融合，使人民檢察院既與人民法院共同組成司法權(quán)體系，又與監(jiān)察委員會(huì)共同組成監(jiān)督權(quán)體系。其中，司法權(quán)是監(jiān)督權(quán)的基礎(chǔ)，我國(guó)之所以賦予檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的憲法定位，正是由檢察機(jī)關(guān)的特殊訴訟地位決定的。監(jiān)督權(quán)是司法權(quán)的保障，這種保障并不意味著法院或公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)按照檢察機(jī)關(guān)的意圖行事，而是檢察監(jiān)督和司法辦案均以維護(hù)司法公正為根本目標(biāo)。從這個(gè)意義上看，兩者辯證統(tǒng)一于檢察權(quán)之中，呈現(xiàn)“在監(jiān)督中辦案，在辦案中監(jiān)督”的狀態(tài)。

 

（三）以檢察審查為核心內(nèi)容。我國(guó)檢察權(quán)的最大特點(diǎn)在于擁有批捕、公訴、訴訟監(jiān)督等諸多存在密切聯(lián)系但并非完全同質(zhì)化的具體職權(quán)，這使得檢察權(quán)在實(shí)踐中呈現(xiàn)“碎片化”樣態(tài)。在傳統(tǒng)的理論研究和檢察實(shí)踐中，檢察審查往往被忽視或流于形式，沒(méi)有作為一項(xiàng)獨(dú)立的職權(quán)得到充分重視。2018年修訂的《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定了人民檢察院的具體職權(quán)，實(shí)際上均包含著審查前置的要求，呈現(xiàn)以檢察審查為核心內(nèi)容的樣態(tài)，成為所有檢察職權(quán)的“最大公約數(shù)”，即檢察機(jī)關(guān)對(duì)公安機(jī)關(guān)、法院等執(zhí)法司法行為，以及涉及公共利益的行政行為、民事行為進(jìn)行合法性審查并作出決定的權(quán)力?？梢哉f(shuō)，檢察審查是對(duì)檢察權(quán)內(nèi)容的提煉、概括和新認(rèn)識(shí)、新拓展，通過(guò)檢察審查的職能化、實(shí)質(zhì)化可以支撐起法律監(jiān)督的憲法定位。與法院審判相比，檢察審查具有審查對(duì)象較為廣泛，審查方式更為積極主動(dòng)，方式更為多樣，審查結(jié)果既可以作出程序處分，也可以對(duì)案件的實(shí)體處理產(chǎn)生重要影響等特點(diǎn)。在檢察權(quán)內(nèi)部，有必要確立檢察審查的統(tǒng)一性原則，把檢察審查作為一種統(tǒng)攝性的基本職權(quán)，貫通審查逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督等各環(huán)節(jié)、各方面，各種檢察職權(quán)都是檢察審查的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，不具有與之平行或并列的地位。

 

二、新時(shí)代檢察權(quán)的特征

 

檢察權(quán)的特征是由檢察權(quán)的定位所決定的，在檢察權(quán)配置和運(yùn)行過(guò)程中蘊(yùn)含著內(nèi)在和必然的客觀聯(lián)系，這種聯(lián)系呈現(xiàn)較強(qiáng)的穩(wěn)定性，決定著檢察權(quán)的基本邏輯、運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展趨勢(shì)。我國(guó)檢察制度自誕生以來(lái)，經(jīng)歷了從初創(chuàng)、中斷、恢復(fù)重建和發(fā)展完善的歷史演變，逐漸形成了審查逮捕、審查起訴、公益訴訟、訴訟監(jiān)督、特定職務(wù)犯罪偵查等職權(quán)協(xié)調(diào)發(fā)展的權(quán)力體系及“上下一體”的制度安排，標(biāo)志著中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度逐漸成熟定型。

 

（一）本質(zhì)：在“一元分立”國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)中實(shí)現(xiàn)權(quán)力制衡。西方國(guó)家的檢察機(jī)關(guān)或是位于審判權(quán)之下，或是隸屬于政府機(jī)構(gòu)，并不具備獨(dú)立的憲法地位。我國(guó)檢察權(quán)作為位列人大之下的獨(dú)立權(quán)力，以此與其他憲法權(quán)力形成分工和制約。

 

（二）功能：在刑事訴訟中承擔(dān)主導(dǎo)責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)對(duì)刑事訴訟活動(dòng)的整個(gè)過(guò)程進(jìn)行“雙向”審查，代表國(guó)家對(duì)犯罪行為進(jìn)行追訴，監(jiān)督糾正訴訟違法情形，在規(guī)制犯罪標(biāo)準(zhǔn)、引導(dǎo)偵查取證、訴訟程序選擇等方面承擔(dān)著主導(dǎo)責(zé)任。

 

（三）范圍：以訴訟活動(dòng)為核心領(lǐng)域，向行政執(zhí)法活動(dòng)適度延伸。一方面，訴訟活動(dòng)始終是檢察權(quán)的“主戰(zhàn)場(chǎng)”，同時(shí)檢察機(jī)關(guān)立足訴訟活動(dòng)，可以從刑事、民事、行政案件中發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法缺位等問(wèn)題，通過(guò)訴前檢察建議、公益訴訟等手段，對(duì)行政機(jī)關(guān)的履職行為進(jìn)行監(jiān)督。

 

（四）立場(chǎng)：以“中立”地位履行客觀公正義務(wù)。2019年修訂的《檢察官法》明確規(guī)定，檢察官履行職責(zé)應(yīng)當(dāng)秉持客觀公正的立場(chǎng)，它要求檢察官無(wú)論是對(duì)事實(shí)認(rèn)定還是法律適用方面，都要對(duì)偵查機(jī)關(guān)與犯罪嫌疑人兩方面的意見(jiàn)予以同等的考慮，作出不偏不倚的判斷，要根據(jù)犯罪的社會(huì)危害性、犯罪嫌疑人、被告人的人身危險(xiǎn)性以及公共利益等因素，判斷有無(wú)批準(zhǔn)逮捕、提起公訴的價(jià)值和必要。

 

（五）運(yùn)行：檢察一體框架下注重司法親歷性。我國(guó)檢察制度中，憲法和法律強(qiáng)調(diào)的是人民檢察院依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，并未規(guī)定檢察官獨(dú)立行使檢察權(quán)。同時(shí)，檢察長(zhǎng)亦可以將部分職權(quán)委托檢察官行使，從而實(shí)現(xiàn)了集權(quán)和分權(quán)的有機(jī)融合，既能夠堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)的上下一體，又能夠發(fā)揮檢察官的積極主動(dòng)性。尤其是，檢察機(jī)關(guān)主要圍繞訴訟活動(dòng)展開(kāi)，而司法的核心問(wèn)題是通過(guò)證據(jù)回溯性地證明已經(jīng)發(fā)生的案件事實(shí)，最終結(jié)論要通過(guò)心證判斷的方式得出，這決定了司法親歷是檢察權(quán)運(yùn)行的重要特征。在檢察一體框架下，無(wú)論是作出指令的上級(jí)檢察官，還是接受指令的下級(jí)檢察官，均需要遵循司法親歷性規(guī)律，即親自接觸和審查各種證據(jù)，聽(tīng)取訴訟當(dāng)事人及其辯護(hù)人的意見(jiàn)，在此基礎(chǔ)上對(duì)案件作出判斷。

 

三、新時(shí)代檢察權(quán)的發(fā)展趨向

 

新時(shí)代背景下，最高人民檢察院確定了刑事、民事、行政和公益訴訟“四大檢察”法律監(jiān)督總體布局，這是以權(quán)力對(duì)象為標(biāo)準(zhǔn)對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行的分類，改變了以批捕、公訴、反貪等刑事職能為標(biāo)準(zhǔn)的傳統(tǒng)分類方式。從戰(zhàn)略布局和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展看，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)按照檢察權(quán)的定位和特征，緊緊抓住檢察審查這一核心內(nèi)容，從不同維度對(duì)檢察權(quán)進(jìn)行改造，形成法律監(jiān)督的整體合力。

 

（一）從“單一型”向“全面型”轉(zhuǎn)變。為了維護(hù)國(guó)家法律在各領(lǐng)域的統(tǒng)一正確實(shí)施，檢察權(quán)應(yīng)當(dāng)跨越公法和私法兩大法律領(lǐng)域，涵蓋刑法、民法、行政法等不同法律部門。然而，國(guó)家監(jiān)察體制改革之前，以反貪和公訴為代表的刑事檢察權(quán)是檢察權(quán)最主要的樣態(tài)，民事、行政檢察權(quán)的行使相對(duì)薄弱，這意味著法律監(jiān)督的憲法定位與檢察權(quán)的實(shí)踐運(yùn)行存在一定的背離。在社會(huì)管理更加精細(xì)的背景下，各領(lǐng)域的法律關(guān)系呈現(xiàn)復(fù)雜化、交融化的發(fā)展趨勢(shì)，檢察審查的對(duì)象不能僅僅停留于傳統(tǒng)的刑事領(lǐng)域，要做到民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域全覆蓋，實(shí)現(xiàn)“四大檢察”均衡發(fā)展，發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能，包括從刑事領(lǐng)域延伸至民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域，或者從民事、行政和公益訴訟領(lǐng)域延伸至刑事領(lǐng)域，以及通過(guò)專門機(jī)構(gòu)如未成年人檢察機(jī)構(gòu)全面履行審查權(quán)，甚至可以探索在有條件的地方成立少年檢察院。

 

（二）從“管理型”向“保障型”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的檢察權(quán)在運(yùn)行中存在“重打擊、輕保護(hù)”的傾向，進(jìn)入新時(shí)代，人民不僅對(duì)于物質(zhì)文化生活提出了更高要求，而且在民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的需求日益增長(zhǎng)，這意味著檢察權(quán)要更加注重對(duì)公民權(quán)利的保障和尊重，除了依法懲治犯罪分子之外，還要通過(guò)對(duì)偵查權(quán)、審判權(quán)的制約監(jiān)督來(lái)保障人權(quán)，充分發(fā)揮人權(quán)保障專門機(jī)關(guān)的功能。在公益訴訟檢察領(lǐng)域，檢察機(jī)關(guān)要密切與公益組織的協(xié)作，加強(qiáng)與公益組織的信息共享，找準(zhǔn)公益訴訟的方向，參與對(duì)各種國(guó)家和社會(huì)公共利益的保護(hù)，通過(guò)檢察建議、提起公益訴訟等方式提升司法供給能力，積極回應(yīng)人民群眾的訴求。

 

（三）從“分散型”向“集聚型”轉(zhuǎn)變。檢察審查的分散化突出地體現(xiàn)在刑事檢察領(lǐng)域。去年以來(lái)，檢察機(jī)關(guān)推行了“捕訴合一”的辦案模式，通過(guò)對(duì)分散的刑事檢察權(quán)進(jìn)行整合，既能夠與集中統(tǒng)一的偵查權(quán)、審判權(quán)形成制約，也可從中發(fā)現(xiàn)民事、行政監(jiān)督和公益訴訟線索，為“四大檢察”的整體發(fā)展提供助力。“捕訴合一”模式推行后，由同一檢察官對(duì)審查逮捕后移送審查起訴前的偵查活動(dòng)進(jìn)行審查，重點(diǎn)監(jiān)督糾正公安機(jī)關(guān)消極偵查、隨意變更或撤銷逮捕措施等情形，將庭審所需要的證據(jù)標(biāo)準(zhǔn)持續(xù)傳導(dǎo)給公安機(jī)關(guān)，實(shí)現(xiàn)檢察審查的刑事訴訟全覆蓋。“捕訴合一”雖然是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)整合，對(duì)于偵查活動(dòng)、審判活動(dòng)的質(zhì)量提升也會(huì)產(chǎn)生重要影響。

 

（四）從“被動(dòng)型”向“能動(dòng)型”轉(zhuǎn)變。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督屬性決定了檢察審查比法院審判具有更強(qiáng)的能動(dòng)性。在刑事檢察領(lǐng)域，審查逮捕、審查起訴等訴訟職權(quán)具有被動(dòng)受理的特點(diǎn)，導(dǎo)致部分檢察人員形成了消極被動(dòng)的理念，并將之帶入其他工作領(lǐng)域。面對(duì)法律實(shí)施特別是執(zhí)法司法工作中存在的諸多問(wèn)題，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)建立“主動(dòng)啟動(dòng)”和“被動(dòng)受理”兩種審查模式，既可以審查公安機(jī)關(guān)、法院移送的案件材料，也可以依照職權(quán)主動(dòng)啟動(dòng)審查程序。主要包括：對(duì)民事、行政裁判進(jìn)行類案審查，對(duì)巡回法庭和專門法院進(jìn)行專門審查，逐步拓展公益訴訟的審查范圍，精準(zhǔn)行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)。

 

（五）從“審批型”向“親歷型”轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)檢察權(quán)的運(yùn)行呈現(xiàn)出明顯的行政化色彩，突出表現(xiàn)為審查權(quán)與決定權(quán)的分離。然而，檢察權(quán)本身具有司法權(quán)的屬性，應(yīng)當(dāng)按照司法親歷規(guī)律的要求，實(shí)現(xiàn)案件審查權(quán)和決定權(quán)的融合，確保審查結(jié)論的準(zhǔn)確性。修訂后的《人民檢察院組織法》支持了這一要求，體現(xiàn)了“誰(shuí)辦案誰(shuí)負(fù)責(zé)，誰(shuí)決定誰(shuí)負(fù)責(zé)”的責(zé)任分擔(dān)原則。