完善問責(zé)機(jī)制遏制突發(fā)公共事件謠言

 

□ 化國宇

 

從來源的角度，謠言有兩種主要類型，一種是“無中生有”型，即沒有任何依據(jù)地憑空編造謠言，這類謠言由于沒有任何現(xiàn)實(shí)的依據(jù)，傳播過程中因無法引起謠言接收者繼續(xù)傳播的興趣或者容易被識(shí)破而遭到阻斷，傳播范圍極為有限。第二種就是“借殼上市”型，即利用某類有根據(jù)的熱點(diǎn)社會(huì)事件借題發(fā)揮編造謠言，這類謠言傳遞的內(nèi)容存在一定的真實(shí)成分，可謂真假參半，因而更容易迷惑大眾并使其接受。突發(fā)公共事件就屬于謠言最為偏愛的熱點(diǎn)社會(huì)事件之一。之所以突發(fā)公共事件經(jīng)常會(huì)伴生謠言，可以用美國學(xué)者奧爾波特和波斯特曼提出的謠言傳播公式來解釋，即“謠言的流通量=事件的重要性×事件的模糊性”。對(duì)公眾而言，突發(fā)公共事件是他們極為關(guān)心的，重要性自不必說。在公眾辨識(shí)能力一定時(shí)期內(nèi)相對(duì)穩(wěn)定的前提下，謠言的傳播范圍和破壞力，就主要取決于另一個(gè)因素，事件本身是否足夠清晰透明。

 

無論是從突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、傳染病防治法、政府信息公開條例等法律法規(guī)的規(guī)定，還是從突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)實(shí)踐來看，政府都是突發(fā)公共事件信息的主要來源。政府在突發(fā)公共事件中主要信源角色缺位，會(huì)導(dǎo)致各類謠言在“信息黑市”中兜售。因此，要避免突發(fā)公共事件成為各類謠言利用的“殼”和“宿主”，就要避免官方“信息黑洞”的產(chǎn)生，官方及時(shí)、準(zhǔn)確、正式發(fā)聲是關(guān)鍵所在。

 

主管部門在突發(fā)公共事件信息公開方面不積極、不到位，其中一個(gè)重要原因是信息公開責(zé)任制度缺位。突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法第五十三條和政府信息公開條例第十條均對(duì)突發(fā)公共事件信息的發(fā)布作出了規(guī)定，但是內(nèi)容相對(duì)粗疏，這造成其在實(shí)際運(yùn)作中的卡殼。尤其是對(duì)于突發(fā)事件信息公開的主體、層級(jí)、內(nèi)容、時(shí)效和方式等缺乏詳細(xì)規(guī)定，對(duì)于不及時(shí)公開或公開信息不到位的情形也沒有明確的法律主動(dòng)追責(zé)機(jī)制。觀之目前突發(fā)公共事件中的政府問責(zé)，多屬于行政問責(zé)。事故一旦發(fā)生，對(duì)于地方政府和主管部門負(fù)責(zé)人而言，事故處理結(jié)果可能要比處理過程更重要。如果公開信息可能帶來不可預(yù)料的不利后果，或者事件本身是相關(guān)主管部門失職引發(fā)，那么主管部門就有可能選擇延遲公開或者不公開突發(fā)公共事件信息，寄希望于所謂的“內(nèi)部處理”，以期挽回和消化事故的不利后果和影響。

 

再者，相較于突發(fā)事件信息公開缺乏強(qiáng)行性的約束機(jī)制，突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法中關(guān)于信息報(bào)送的規(guī)定和刑法中“不報(bào)、謊報(bào)安全事故罪”的規(guī)定，讓突發(fā)公共事件信息上報(bào)具有了優(yōu)先性，因此，地方主管部門也容易通過層層上報(bào)、等待批準(zhǔn)授權(quán)的程式化運(yùn)作將決策風(fēng)險(xiǎn)向上轉(zhuǎn)移，從而規(guī)避自身信息公開的義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)。在這一過程中就貽誤了信息公開的最佳時(shí)機(jī)，為謠言的產(chǎn)生提供了可乘之機(jī)。

 

地方政府沒有選擇在第一時(shí)間公開真實(shí)信息，就使得真相輸在了與謠言賽跑的起跑線上。按照首因效應(yīng)原理，公眾的思考最容易受到先輸入的信息影響，一旦公眾接受了謠言信息，政府再進(jìn)行辟謠的難度就比較大。有學(xué)者通過建模仿真研究后指出，初始權(quán)威信息發(fā)布者的權(quán)威性對(duì)謠言的控制效果有明顯的影響，并且權(quán)威信息發(fā)布的時(shí)間點(diǎn)越早越好，是否能在第一時(shí)間發(fā)布權(quán)威信息比花較長(zhǎng)時(shí)間用來決策什么部門來發(fā)布相關(guān)的權(quán)威信息更有意義。而一旦超過某個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)，即使政府出面辟謠，作用也微乎其微，還往往容易陷入“越描越黑”的塔西佗陷阱。

 

基于此，2016年11月國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《〈關(guān)于全面推進(jìn)政務(wù)公開工作的意見〉實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，對(duì)涉及特別重大、重大突發(fā)事件的政務(wù)輿情，要快速反應(yīng)，最遲要在5小時(shí)內(nèi)發(fā)布權(quán)威信息，在24小時(shí)內(nèi)舉行新聞發(fā)布會(huì)，并根據(jù)工作進(jìn)展情況，持續(xù)發(fā)布權(quán)威信息，有關(guān)地方和部門主要負(fù)責(zé)人要帶頭主動(dòng)發(fā)聲。盡管這一規(guī)定可能有效減少突發(fā)公共事件中權(quán)威信息反應(yīng)遲緩的問題，但是該規(guī)定所規(guī)范的對(duì)象是“政務(wù)輿情”而非“公共突發(fā)事件信息”，這兩者存在很大差別。后者的實(shí)現(xiàn)需要明確的發(fā)布依據(jù)，包括信息發(fā)布的主體、層級(jí)、內(nèi)容、時(shí)效和方式的授權(quán)和規(guī)范，以及法律責(zé)任的規(guī)定，由此才能真正克服公共突發(fā)事件中“政府失聲”的現(xiàn)實(shí)困境。

 

除完善和細(xì)化相關(guān)立法規(guī)定以外，還要轉(zhuǎn)變行政問責(zé)的“結(jié)果主義”導(dǎo)向，不能僅以突發(fā)公共事件本身“是否發(fā)生”和“結(jié)果嚴(yán)重程度”作為問責(zé)的唯一依據(jù)。進(jìn)入風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)，越來越多的風(fēng)險(xiǎn)事件既不能完全避免，其結(jié)果也非完全可控。要綜合考慮地方政府和主管部門在整個(gè)事件的應(yīng)對(duì)程序上是否盡職（如預(yù)警、處置和信息公開程序是否嚴(yán)格遵循），是否有效阻止危害擴(kuò)大，是否避免其他系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)（如謠言擴(kuò)散）等，從簡(jiǎn)單的“唯結(jié)果主義”行政問責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;程序-結(jié)果綜合考量”的法律追責(zé)。

 

最后，引入有效的司法審查機(jī)制也是落實(shí)突發(fā)公共事件信息公開的重要保證，由于突發(fā)事件信息屬于非常規(guī)政府信息，政府公開與否、公開真實(shí)性和程度如何，公民個(gè)人難以知曉，公民監(jiān)督存在很大局限。因此應(yīng)將突發(fā)公共事件信息政府公開行為納入行政公益訴訟的范圍，從而給突發(fā)公共事件信息公開制度裝上牙齒。

 

（作者系中國人民公安大學(xué)副教授、博士生導(dǎo)師，中國法學(xué)會(huì)警察法學(xué)研究會(huì)副秘書長(zhǎng)）