為健全農(nóng)村治理體系和實(shí)現(xiàn)共同富裕提供有力法治保障

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案首次提請(qǐng)審議

□ 本報(bào)記者 朱寧寧

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法草案12月27日首次提請(qǐng)十三屆全國人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議審議。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是中國特色社會(huì)主義公有制經(jīng)濟(jì)組織。制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，對(duì)于鞏固完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和農(nóng)村基本經(jīng)營制度，對(duì)于維護(hù)好廣大農(nóng)民群眾根本利益，實(shí)現(xiàn)共同富裕等具有重要意義。

“制定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法是貫徹落實(shí)黨中央決策部署的重要舉措，是鞏固社會(huì)主義公有制、鞏固和完善社會(huì)主義基本經(jīng)濟(jì)制度和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度的內(nèi)在要求，是維護(hù)廣大農(nóng)民集體成員財(cái)產(chǎn)權(quán)益、實(shí)現(xiàn)共同富裕的客觀需要，為健全農(nóng)村治理體系、鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)提供支撐和保障?！比珖舜筠r(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會(huì)主任委員陳錫文介紹，此次起草工作以堅(jiān)守底線，堅(jiān)持正確方向；立足實(shí)踐，確立有限目標(biāo)；問題導(dǎo)向，力求務(wù)實(shí)管用；急用先立，宜粗不宜細(xì)為原則。

草案共八章，依次為總則、成員、登記合并與分立、組織機(jī)構(gòu)、財(cái)產(chǎn)管理和收益分配、扶持措施、爭(zhēng)議的解決和法律責(zé)任、附則，共六十八條。

健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制

草案明確了立法目的、適用范圍以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律地位、組織原則、職能職責(zé)、特別法人地位、監(jiān)管部門等。

值得關(guān)注的是，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是以集體土地所有權(quán)為基礎(chǔ)建立的，按照憲法的規(guī)定，土地所有權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，因而農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織也不能破產(chǎn)。

“農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織除發(fā)包集體土地以外，為發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)也需要從事經(jīng)營活動(dòng)，同時(shí)又必須防止承擔(dān)超出其承受能力的債務(wù)而引發(fā)經(jīng)濟(jì)糾紛?！睋?jù)陳錫文介紹，根據(jù)長(zhǎng)期以來的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，此次草案明確，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要從事經(jīng)營活動(dòng)的，可以依法出資成立公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等市場(chǎng)主體，并以出資為限承擔(dān)債務(wù)責(zé)任。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織出資成立的公司、農(nóng)民專業(yè)合作社等按照市場(chǎng)主體依法管理。

同時(shí)，草案對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的設(shè)立、合并、分立等事項(xiàng)作出原則規(guī)定。草案分別規(guī)定了設(shè)立農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的基本要求、基本條件，以及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織合并、分立的程序。

此外，草案還對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)予以規(guī)范，明確農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)、成員代表大會(huì)和理事會(huì)、監(jiān)事會(huì)的組成、職權(quán)、議事規(guī)則和決策程序等，并且針對(duì)實(shí)踐中存在的問題規(guī)定了禁止的行為，從法律制度上健全農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部治理機(jī)制，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)行順暢，實(shí)現(xiàn)民主管理、民主決策。

規(guī)定成員如何確認(rèn)及其權(quán)利義務(wù)

吸收農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革成果，參考司法實(shí)踐和地方立法，草案明確了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的定義、確認(rèn)、加入、退出，以及確認(rèn)成員爭(zhēng)議的救濟(jì)程序，規(guī)定了成員的權(quán)利義務(wù)，成員的權(quán)利包括土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)等經(jīng)濟(jì)權(quán)利，以及參與管理、監(jiān)督的權(quán)利等。

需要注意的是，按照憲法和有關(guān)法律、黨規(guī)的規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與村民委員會(huì)均為特別法人?！稗r(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表成員集體行使集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)，主要負(fù)責(zé)經(jīng)濟(jì)事務(wù)；村民委員會(huì)是基層群眾自治組織，主要負(fù)責(zé)公共事務(wù)和公益事業(yè)，兩個(gè)組織在農(nóng)村基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)下各司其職，相互配合，相互支持?！标愬a文指出，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的組織機(jī)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制健全后，原由村民委員會(huì)、村民小組代行的集體經(jīng)濟(jì)組織的職能應(yīng)當(dāng)歸由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織行使。同時(shí)，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織如何支持村公共事務(wù)和公益事業(yè)，如何管理好集體所有的公共設(shè)施，也需要與村民委員會(huì)的職責(zé)相銜接。

明確對(duì)集體財(cái)產(chǎn)依法實(shí)行分別管理

草案明確了集體財(cái)產(chǎn)的主要范圍，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定和農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，確定了對(duì)集體資源性財(cái)產(chǎn)、經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)、非經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)分別依法進(jìn)行管理的原則，確定了集體收益分配的原則和順序，明確集體經(jīng)營性財(cái)產(chǎn)的收益權(quán)可以量化到成員，作為參與集體收益分配的基本依據(jù)，還對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)公開、財(cái)務(wù)報(bào)告制度及審計(jì)監(jiān)督作了規(guī)定。

值得一提的是，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地全部被征收，成員全部或者大部分轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，但集體財(cái)產(chǎn)還在，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否應(yīng)當(dāng)終止、集體財(cái)產(chǎn)如何處分，事關(guān)重大。對(duì)此，陳錫文指出，由于缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，目前草案對(duì)此還難以作出明確規(guī)定，可在試點(diǎn)基礎(chǔ)上總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，再作出法律規(guī)范。

農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織不僅肩負(fù)發(fā)展壯大集體經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，還要為成員提供公共和公益服務(wù)，理應(yīng)在政策上予以支持。草案從財(cái)政、稅收、金融、土地、人才支持方面，對(duì)扶持集體經(jīng)濟(jì)組織的政策措施作了原則規(guī)定。

此外，草案明確了爭(zhēng)議的解決辦法和法律責(zé)任，規(guī)定了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部爭(zhēng)議的解決途徑，以及相關(guān)違法行為的法律責(zé)任，建立了成員代位訴訟制度，完善了成員撤銷訴訟制度，強(qiáng)化了成員的監(jiān)督權(quán)利。草案的附則還對(duì)村民委員會(huì)依法代行農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織職能、法律與農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的銜接等作了規(guī)定。